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关于增强执法检查实效的几点思考

来源:市人大      时间:2018-12-05

  汪斌

  习近平总书记指出,“法律是治国之重器,法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。要推动我国经济社会持续健康发展,不断开拓中国特色社会主义事业更加广阔的发展前景,必须全面推进社会主义法治国家建设。”同时。他还强调,“法律的有效实施,是全面依法治国的重点和难点。”执法检查作为人大开展监督的经常性工作,其首要职责和意义就在于保证宪法和法律的正确实施。加强和改进执法检查工作,不断增强执法检查的实效性,是当前我们所面对的重要课题。

  一、对人大监督的角色认同,是做好执法检查工作的思想基础

  认识是行动的先导。认识的深度,决定着执法检查的力度,影响着执法检查的效果。对执法检查的认识,究其根本是对人大监督的认识,只有认同人大监督的地位和作用,才会想方设法做好做实执法检查工作。所以,必须要对人大监督有一个清晰和准确的定位。

  (一)人大监督的含义。人大监督是指各级人大及其常委会为全面保证国家法律的实施和维护人民的根本利益,防止行政机关、司法机关滥用权力,通过法定的方式和程序,对由它产生的国家机关实施的检查、调查、督促、纠正、处理等。人大监督从根本意义上说,是人民当家作主、参与管理国家事务的表现,其具有民主性、全局性、权威性的特点。

  (二)人大监督的主客体以及方式。对主客体的认识,直接决定了人大监督工作的开展,这涉及监督主体、客体和监督方式三个方面:一是监督主体。它实质上是指人大监督权力的承担者。根据宪法和监督法的规定,人大监督权只能由各级人大及其常委会行使,而不能由其他任何组织或个人行使。二是监督客体。它实质上就是人大监督的对象。根据宪法和监督法的规定,人大监督的对象是本级人民政府及其组成部门、人民法院、人民检察院,以及由人大及其常委会选举或任命的国家机关的工作人员。三是监督方式。根据监督法的有关规定,人大监督的方式有听取和审议专项工作报告,计划、预决算审查监督,法律法规实施情况检查,规范性文件备案审查,询问和质询,特定问题调查,撤职案的审议和决定等。

  (三)人大监督的作用。人大监督是代表国家和人民所进行的监督,是对公权力行使者的监督,是国家最高层次的监督。做好人大监督工作,具有极其重要的作用。一是有利于宪法和法律的贯彻执行。人大通过对“一府两院”进行监督,确保其严格按照宪法和法律所赋予的职权开展工作,从而保证宪法法律的有效实施,保证党和国家方针政策的贯彻执行。二是有利于维护和实现人民当家作主的权利。宪法规定,“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。人大常委会作为人大的常设机关,通过依法监督行政机关、审判机关、检察机关及其有关人员,促使其工作和行为结果符合人民的根本利益,体现国家和人民的意志。三是有利于权力的监督和制约。人大监督,有利于防止“一府两院”权力滥用和腐败现象的发生,促使其依法行政、公正司法、勤政廉政,保证国家机器按照人民的意志和宪法法律的要求正常运行。

  二、对黄石市情的精准把握,是明晰执法检查走向的现实需要

  俗话说,实践出真知。做好执法检查工作,必须建立在对我市市情的准确把握之上。这需要我们对人大执法检查的历史进行梳理,总结经验、分析不足,为我们开展执法检查奠定基础。

  (一)我市人大执法检查工作的历史沿革。执法检查的做法,是从上个世纪80年代中期开始,在不断进行探索和总结经验的基础上,逐步在全国各地各级人大推开的。我市自1980年6月设立人大常委会至今,已经30多年。在此期间,我市人大执法检查工作在摸索中前进,并取得了一定的成效。据初步统计,截止2016年底,我市人大共开展执法检查170余次。

  (二)我市人大执法检查工作的特点。一直以来,我市人大坚持每年开展执法检查活动,在保证法律法规的贯彻执行、保障经济建设和社会发展、促进依法行政和公正司法、提高全社会法治意识等方面,都发挥了积极的促进作用。综观30多年来执法检查工作轨迹,呈现出以下几个方面的特点:一是指向基本正确。多年来,我市人大的执法检查工作得到了各届常委会领导的高度重视,并始终以“法之必行”的目标为指引,着力于纠正“有法不依、执法不严、违法不究”的现象,有效地推动了人大监督职能的发挥。二是组织较为规范。我市人大执法检查工作,基本都是按照计划、准备、实施、反馈四个阶段推进。年初,将执法检查工作列入常委会工作要点及监督计划之中,及时制定检查方案,并做好检查准备工作。开展检查时,通过看、听、查、评的方式了解情况,并在此基础上形成执法检查报告向常委会报告。最后,就是进行反馈和督办等。整个过程中,始终坚持遵循法定程序进行组织和安排。三是覆盖面比较广。30多年来,我们所检查的法律法规基本涉及到了社会生活的绝大多数领域,对有的法律法规如食品卫生法、环保法、农业法等还反复多次检查。其中,九届、十届、十一届常委会任期内开展执法检查的次数分别都高达近40次,其余的每届基本维持在10余次。在这个过程中,我们紧紧抓住新法实施、全市大事要事以及社会转型时期的重难点问题等关键点,将执法检查作为人大行使监督职权的重要方式,成效显著。四是方式相对固定。我市的执法检查,一般采取集中时间、集中人员和固定方式进行,主要体现为“四部曲”:查看现场、听取汇报、开会座谈和形成报告。此外,也尝试了一些有益探索,如2011年在食品安全法和农产品质量安全法执法检查工作中,凌晨对市区夜市、豆腐作坊、米粉加工点和农产品批发市场等生产经营场所进行突击检查,现场拍摄取证,并通过新闻媒体予以曝光;2015年在省社会治安综治条例执法检查中,深入社区和企业开展问卷调查。2017年在校园安全调研中,对两所寄宿制中学开展夜查。将这些方式运用到我们的执法检查工作中,对提升执法检查的针对性和实效性起到了积极的促进作用。

  (三)我市人大执法检查工作中存在的问题及原因。毋庸置疑,我市人大执法检查工作的成效是明显的,但客观上还存在着一些不容忽视的问题,执法检查工作的实效还有待强化。主要表现在:一是选题存在一定随意性。有的执法检查所选的法律、法规不具代表性或者代表性不强,给以后的检查工作带来了一定的难度。有的选题确定之前,没有深入调查研究,情况掌握不准,造成选题偏差;有的盲目照搬上级人大或其他地方人大的执法检查计划,导致选题不切合我市实际。二是对象有时主次不分。执法检查的对象是“一府两院”。但是在执法检查实践中,有的检查喧宾夺主,把执法检查与执法行为混淆起来,忽视了执法部门及其执法人员在执法工作中存在的问题,将自然人、法人或者其他组织作为检查的重点,显然违背了执法检查的初衷。三是方式相对传统。目前的执法检查方式主要还是局限于“查看现场-听取汇报-开会座谈-形成报告”的传统方式,虽然近届在执法检查方式上有所探索和尝试,但总的来看创新不够。检查前定路线,按事先安排进行,随机抽查较少,深入调查较少,方式转变较少,还有对现代信息技术的利用不充分等,导致了解真相不全、掌握实情不够,难免给人“走过场、搞形式”的印象。四是检查不够深入。主要表现为问题挖掘及解决力度不够。有的执法检查报告未经调查核实,就直接照抄“一府两院”报告中的重要数据、资料;有的点赞多,反映问题少,分析原因不到位;有的点问题轻描淡写、不痛不痒,或者避重就轻、选择回避矛盾不去碰硬等,都在一定程度上影响了执法检查的效果。此外,还一定程度上存在“前紧后松”、“重检查轻督办”的现象,让执法检查的效果大打折扣。

  分析其原因,主要有两个方面:一是认识有待强化。对人大监督的重要地位和影响认识不足,导致监督主体意识和使命感的缺乏,具体表现为对执法检查不上心,不重视科学选题、不研究方法创新、顾虑问题挖掘等,影响了执法检查的效果。法治意识不强,定位不准、站位不高,对宪法、地方组织法以及监督法等相关规定理解不透,对所要检查法律法规的不了解、不熟悉等,造成对检查重点、检查对象以及检查程序的模糊不清甚至错位。二是机制有待健全。之前的30多年,我们进行了一些探索和实践,有经验,也存在问题。执法检查工作法律性、业务性要求比较高,需要相关人员事前对有关法律法规以及知识进行系统掌握。但是,人员的专业素养参差不齐,缺乏相应的事前培训机制,事先做“功课”不够,不了解检查对象的现象比较普遍。再者,公开机制不健全,未能充分开门纳谏、问计于民、问需于民,造成了执法检查“接地气”不够。此外,跟踪问效机制运行也需要商榷。虽然我市人大执法检查办法对跟踪检查进行了规定,但是实践中落实力度不够。执法检查中发现的问题是否整改、实际效果如何,主要是听取“一府两院”的报告,通过书面材料了解情况,实际调查不够,给人“一查了之”、“一报了之”的感觉。

  三、对现有问题的积极回应,是增强执法检查实效的关键所在

  执法检查的生命力在于实效。在执法检查工作中,我们要抓住问题,有的放矢地予以解决,真正保证宪法和法律赋予的监督职能落到实处。

  (一)要坚持避免“走过场”,强化监督主体意识。人大代表的是人民,维护的是人民的根本利益。要做到这一点,要求我们有角色认同,有监督主体意识。一是主动监督。要充分认识抓监督是本职,不抓是失职,抓不好是不称职,必须主动作为、自觉担当,切实彰显人大监督的刚性要求。二是善于监督。要抓住人大监督的实质和要领,统筹安排、精心组织,同时做到程序严谨、操作规范、言必称法、行必依法,确保人大监督的权威性和严肃性。三是监督有力。坚持以问题为导向,摸实情、知实数、做实功,不断强化监督的针对性。本着实事求是的原则,提出的整改意见要考虑其现实可行性,追求实在的效果。

  (二)要坚持避免“眉毛胡子一把抓”,科学确定检查选题。议题选择是开启人大执法检查的第一步,执法检查议题能否切中执法工作中的难点、人民群众关心的热点问题,直接关系到执法检查的效果。监督法第9条、22条对执法检查议题的选择提出了要求,我们要以此为依据,突出重点,抓住主要矛盾。议题选定要坚持通过受理信访、开展调研等工作,收集有关信息并分析筛选。要坚持拓宽民众参与渠道,扩大选择的来源范围。然后,在此基础上,统筹考虑我市经济社会发展、民生保障、执法、司法等方面具体情况,依据轻重缓急科学合理地选择,起到典型示范、以点带面的效果。

  (三)要坚持避免“本末倒置”,分清检查对象的主次。人大执法检查,实质是人大对“一府两院”权力的制约。所以,我们要检查的重点不是自然人、法人和其他组织的守法状态,而是执法、司法部门在执法、司法过程中,是否按照法律的设定承担了相应的义务,履行了应尽的责任。在执法检查中,一定要牢牢把握人大监督的目的和性质,站位要准,一定要避免“内涵”变味、职能错位,将人大的执法检查组变成了协助执法部门执法的工作组。当然,这也不是说完全不能涉及,有所选择地进行检查,通过从上到下、以点带面来展现执法、司法机关履行法定职责的全面情况,也是可以统筹考虑的,但是要把握分寸,分清主次。

  (四)要坚持避免“故步自封”,与时俱进优化检查方式。执法检查涉及领域广、层次多,检查方式的选取,直接影响到检查效果。具体要做到四个结合:一是要把听取汇报与走访座谈相结合,重在走访座谈,深入基层、深入一线、深入群众,听取诉求和反映的问题。二是要把普遍检查与抽查重点相结合,重在抽查重点,突出关键点和主要矛盾,使得检查既全面又深入。三是要把明察与暗访相结合,重在暗访,深查细找,尽可能地了解真相、听到真话、掌握实情。四是传统手法与现代信息技术相结合,增加群众参与面、拓宽群众参与渠道,彰显人大工作的人民性和时代气息。

  (五)要坚持避免“雷声大、雨点小”,切实增强检查实效。执法检查的目的在于推动“法之必行”,实现立法的初衷。检查过程中,要善于发现问题,勇于触及矛盾。检查报告既要陈述问题表现形式,又要深入分析原因,抓住实质和根源。同时,还要善于运用社会舆论推进执法检查,将检查情况及结果适时公开。对“一府两院”落实常委会审议意见的情况,要进行认真分析,并跟踪了解重视的程度、具体的措施、取得的实际效果。对落实不力或敷衍塞责、不认真整改的,要追究相关部门及其负责人的责任,确保执法检查的效果和权威。

  执法检查工作,事关宪法法律的权威、社会的公平正义和人民的根本利益。我们要坚持立足实际、集中力量、突出重点、把握关键,抓好抓实执法检查工作,真正彰显人大监督的人民性和权威性。

  (作者系市人大常委会副书记、副主任)