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农村宅基地使用管理中存在的问题与对策建议

来源:市人大常委会      时间:2019-03-01

习近平总书记在十九大报告中强调,实施乡村振兴战略,要按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求深化农村土地制度改革,完善承包地三权分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年。农村宅基地点多面广复杂,加强农村宅基地监管刻不容缓。

一、基本情况

我市现辖乡镇(街道)47个、行政村797个、自然湾6858截至2017年底,乡村人口179.66万、51.18万户。全市农村共有宅基地53.92万宗、总面积11.05万亩,人均占地41.01平方米其中大冶市宅基地21.89万宗、面积4.18万亩,人均占地42.24平方米;阳新县宅基地23.74万宗、面积5.47万亩,人均占地43.3平方米;开发区宅基地6.45万宗、面积1.14万亩,人均占地32.14平方米;四个城区宅基地1.84万宗、面积0.26万亩,人均占地30.35平方米。

二、存在的主要问题

加强农村宅基地管理,是事关农村和谐稳定,人民群众安居乐业的一项重要工作。近年来,我市坚持问题导向,出台了加强农村宅基地使用管理的相关规定,加大了政策宣传力度,着力推进农村集体产权制度改革,对农村集体土地所有权、宅基地和集体建设用地使用权及地上房屋进行确权登记并在大冶市、铁山区开展了先行先试,积极探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置,农村宅基地管理工作取得明显成效。由于多种原因,我市宅基地使用管理中还存在一些亟待解决的困难和问题。

一是宅基地利用无序问题突出由于长期没有规划约束,加之一些村民讲迷信、讲风水,导致建房随心所欲,有的选择在道路两侧,有的选择在自家的自留地、承包地哪里地势好、交通方便就在哪建。一些房屋横七竖八,朝向五花八门,有的贪大求洋,有的搞奇葩建筑,有的也不乏富丽堂皇,但与乡村周边的山水资源环境很不协调。随着村民生活水平的不断提高,农村新房如雨后春笋。一些地方一家一户看很不错,一村一庄看很遗憾,有的甚至大煞风景。

二是村民标建房问题凸显农村建房一般讲究前院后厨房厕所,有的虽然主体房子不大,但加上围院、厨房、厕所,就远远超过了规定面积,有的面积大得令人瞠目结舌。由于面子、讲排场,有的村民不是按照自己的实际需求建房,而是不顾自身实力,严重脱离实际,盲目搞攀比,把生产经营和打工挣来的辛苦钱全部投入到建房上,有的还不惜巨额债建房,造成社会资源的巨大浪费,给家庭带来了沉重的负担,很大程度上降低了农民生活水平。

三是违法建房时有发生有的未经批准擅自圈地建房有的只向村委会交了宅基款,拿着一张收据就开工建设,很多村民以为这就是合法手续有的隐瞒已有房屋,虚报家庭人口、变更户籍等欺骗手段骗取批准宅基地;有的甚至直接在责任田上建房,田地上不是种粮,而是种房有的通过不正当手段获取多处宅基地,将其倒手转让,从中非法获取暴利,这种违法行为在县城和城乡结合部较为突出,也给社会带来一些不稳定因素

四是宅基地闲置和房屋空置严重。由于一味求新,虽然老宅摇摇欲坠,很多村民就是不愿拆建新,而是另外选址重新建设。由于日晒雨淋、年久失修,往往是建了新宅,垮了老宅,导致大量的宅基地闲置这一现象在农村比较普遍。可谓是这边风景独好,那边破屋烂灶,建了一片新村,了一片老宅,了一片乡愁。随着城市化进程不断加快,大量农村人口进城,进城买房成为一种时尚,是很多年轻人婚的一种必备资本,也是让子女接受更好教育的快捷途径。村民纷纷在城镇购置住房,但根基在农村,农村有房无人住的现象较为普遍,导致农村住房大量空置,资源浪费严重。

五是违法建房行为查处难当前基层国土部门工作点多面广线长,人力不足、财力有限的矛盾还比较突出,难以适应日益复杂的村民建房监管工作一些村干部存在“低头不见抬头见”的思想,怕得罪人,充当“好好先生”,对村民违法建房听之任之。由于日常监管缺位乏力,很多违法建筑得不到及时有效的查处,不能消灭在萌芽状态,一些村民夜以继日突击建房,待将违法用地案件申请法院强制执行,实际上一直都难以执行,也就成了真正的“执行难”。由于对村民违法用地查处不力,一定程度上也误导了村民违法用地行为。

三、存在问题的原因分析

农村宅基地上存在的问题,既有历史原因,也有现实原因,主要有以下几个方面:

一是管理立法相对滞后。当前农村宅基地管理的制度规定散见于《土地管理法》、《农村土地承包法》《物权法》等相关法律规范中,主要包括四个方面,即无偿取得和使用限制流转和抵押面积法定一户一宅由于没有一个系统性的制度规范,导致现实执行制约性、可操作性不强难以有效控制农民违法建房。

二是宏观调控政策严失衡。国家将土地作为宏观调控的总闸门,严控用地计划指标投放规模,严格用地审批程序但对农村建房却采取相对宽松的管理方式,用地报批手续相对简单,用地计划单列予以保障,过去农民建房违法用地不纳入卫片执法检查问责范围。宽松的管理政策导向,不利于农民建房的严格管理。

三是经济制约手段乏力过去申请宅基地要跑很多腿,盖很多章,缴很多费,从制度设计上抑制了村民的建房行为。2002年实行减负政策以后,农民宅基地有偿使用机制取消,不论占用何种土地一律只交5元工本费,从而使农村宅基地管理失去了经济制约的手段,面对违法占用耕地建房行为基层国土部门很无赖,也无权采取经济处罚措施

四是村庄建设规划缺位当前,缺乏科学的村建设规划引导农村建房,很多地方尚未编制村庄规划,少数编制了村规划的地方,仅限于完成任务上,村庄规划的前瞻性、指导性、可操作性不强,编制水平不高。由于村庄规划不到位,对村民建房缺乏有效的引导和约束,导致农民建房随意性强,既浪费土地,又不符合美丽乡村建设要求。

五是法律意识淡薄有的村民认为,土地是国家分给我的,我想怎么修就怎么修,别人无权干涉。有的村民认为宅基地可以祖祖辈辈继承下来,是一种私有财产,自己不使用,也不准别人使用,即使闲置抛荒,别人也无权过问。有的民封建迷信思想严重,讲风水、看地脉,我行我素、任性妄为,甚至不惜损害村庄整体布局和他人利益,认为别人也无可奈何

四、加强农村宅基地使用管理的对策建议

农村宅基地使用管理,要坚持节约集约原则,立足乡村实际,加强规划引领,建立完善机制,强化日常监管,促进农村宅基地使用管理工作逐步走向科学化、法制化规范化轨道。

一是强力推进村庄规划建设要结合村庄特点,充分尊重村民意愿,加大财政投入,因地制宜编制好村庄建设规划。村庄规划要对村域生产、生活、生态进行科学合理安排,实现山水、田园、林地、村庄的有机融合。明确村庄建设用地边界、农房布局、风貌特征、配套设施。同时要做好村庄建设规划与乡镇总体规划、土地利用总体规划之间的有效对接,实现“多规合一”,建立健全保障规划实施铁一般的措施,真正以规划引领美丽乡村建设。

二是着力完善齐抓共管机制。要切实落实县级政府的领导责任、乡镇政府的主体责任,充分发挥村组的自治作用、村民的参与作用,建立乡镇、村、组三级巡查制度、土地违法行为举报有奖制度,确保村民建房的日常巡查和违法行为能得到及时上报查处。要配齐配强乡镇综合执法队伍,加强财政保障,加大目标考核,建立完善国土、规划、建设、公安、农业、城管等部门参与的协调联动机制,真正形成齐抓共管、保障有力的工作新格局。

三是妥善处理历史遗留问题。要按照“盘活存量、控制增量、分类处理”的原则,结合乡村振兴战略实施,采取完善手续一批、集中打击处理一批、整治规范一批等“三个一批”的办法,逐步整治历史遗留问题。即:对符合一户一宅、符合规划等条件的,经申请准予补办手续一批;对违反规划、占用永久基本农田的,集中打击处理一批;对一户多宅或超面积建房的,其家庭成员申报新的宅基地,按照“一户一宅、面积法定”要求严格控制一批。对闲置、废弃的宅基地,按照村集体主导、群众自愿、退出补偿的原则,因地制宜建立农村宅基地退出机制,并按照宜耕则耕、宜林则林、宜建则建的要求,进行土地综合整治,盘活存量宅基地,切实增加土地占补平衡指标,推进宅基地节约集约利用。

四是严格规范审批程序要严把村民建房对象审查关,按照“先规划,后审批”的原则,严格执行“三不准”:不准违反规划建房,否则不予办理审批手续;不准非法占用耕地建房,新建住房应尽可能利用老宅地、空闲地、荒坡地、废弃地,鼓励在原址拆旧房建新房;不准超面积建房,新建住房确需占用农用地,经批准每户宅基地面积不得超过140平方米,占用非农用地每户宅基地面积不得超过200平方米。凡村内有空闲地、老宅基地未利用的,不得批准占用耕地。提倡建设双拼式、联排式住宅,鼓励有条件的地方建设公寓式住宅

五是加大宣传教育力度。要结合各类主题活动,采取喜闻乐见的形式,利用广播、电视、报纸、新媒体、宣传栏、宣传车等各种载体,切实加强对乡镇、村干部和广大村民的学习宣传教育,广泛学习宣传土地相关法律法规,告知国家关于村民建房的相关政策,公开村民建房的相关程序,警示村民建房违法行为案例,切实提高乡镇、村干部的法治意识和法治方式,增强依法行政能力,切实增强村民的法律知识和守法意识,着力营造农村宅基地使用管理良好的法治环境。(作者:市人大常委会副秘书长 毛鹏程)