关于地方人大工作创新的思考

黄石市人大常委会研究室

地方人大工作创新，既是新一轮思想大解放的战略性选择，也是新形势、新任务对人大工作提出的根本性要求。为此，必须在坚持依法办事、依程序办事、集体行使职权的同时，不断解放思想、更新观念，勇于探索，遵循创新的合法性原则，解决创新的可操作性问题，发挥创新的主动性精神，努力开创人大工作新局面。

一、遵循创新的合法性原则，拓展人大工作的创新空间

依法办事是人大工作的基本准则，人大工作创新必须遵循合法性原则。人大工作创新，不是对现行法律的背离和曲解，也不是对规定程序的随意突破和凭空创造，而是在宪法和法律规定内的创新。在现行法律有明确规定的情形下，人大制度创新应当严格遵循合法性原则，深入研究立法精神，理解法律规定的相关制度、规则的立法意图，并将其具体化，更富于时代精神，更符合当地实际。

人大工作创新，要符合法律的规定，并不意味着人大工作制度创新只能是对现行法律的机械套用、照搬和说明。一方面法律规范为创新预留了广阔空间。应该说，只要法律没有禁止性规定的，就是人大工作创新的空间。地方人大可以在代表工作制度、监督制度、会议制度、机关制度的创新上做好文章。另一方面，社会在不断发展进步，法律规章也需要在实践中不断完善和发展的。《监督法》条文本身就体现了渐进、务实的特点。凡属实践经验比较成熟的，加以深化、细化，作出具体规定；实践经验尚不成熟的而又需要作规定的，作出原则规定，为进一步改革留下空间；缺乏实践经验，各方面的意见又不一致的，暂不作规定，待条件成熟时再作补充完善。这些特点，都为创新留下了广阔空间。因此，人大在依法行使职权的路径上、在具体的工作方式上、在发挥职能作用的制度上，都要努力拓展创新空间。只要有利于经济和社会事业的发展，有利于社会主义和谐社会的构建，有利于广大人民群众根本利益的维护，都可以进行探索和实践。对人大工作实践中需要通过制度规范来解决、而现行法律又无具体规定的问题，应当在认真总结工作实践经验的基础上，在与现行法律规定不相抵触的前提下，可以从民主与法治的原则出发，探索性地创设一些工作制度和规则。对法律只作原则规定，在具体工作中难以操作的问题，人大及其常委会在工作实践中应该结合实际，依法对具体工作作出详细规定，创新工作机制，完善工作方法，规范工作手段，使工作有章可循。

决定权是国家权力机关的根本权力。宪法和法律对地方人大的重大事项决定权作出了原则规定，但目前仍然存在党政不分、重大事项界定不清、制度和程序不完善、所作决议决定质量不高等问题。解决这些问题，地方人大应当有所作为。例如，可以通过建立社情民意反映制度，把关系本行政区域内国计民生的重大事项，把群众反映强烈的热点难点问题，及时列入人大及其常委会的议题；建立调查制度，增强决策的可行性；建立论证制度，实现决策的科学化；完善审议表决制度，实现科学民主决策；建立督办机制，保障人大决议决定得到贯彻落实等等。

又如在工作评议方面。根据监督法的有关精神，听取审议专项工作报告似乎包容工作评议的内容，但由于监督法当中没有出现“工作评议”的字样，各地方人大不仅相继废止了关于述职评议的相关制度，而且对工作评议这种监督形式现在很少采用。但从实践来看，工作评议作为一种综合监督手段，监督的公开性、整体性较强，监督面和覆盖面较大，监督力度比单纯听取审议工作报告要大。专项工作评议可以是听取和审议专项工作报告的具体化，应该被各级地方人大常委会实施监督普遍运用，从而发挥更大作用。我省刚刚出台的监督法实施办法中也首次对开展 “工作评议”作出了规定。那么如何在合法性前提下实现开展专项工作评议的创新呢？首先，还是要明确主体。在监督主体上要明确为人大常委会，不再采取以人大代表为主体、在闭会期间代表活动活动时开展评议的做法；其次是要创新评议机制。在评议对象上要明确为政府及其工作部门和“两院”的专项工作，不再针对人大常委会任命的国家工作人员进行述职；在评议议题上明确为“一府两院” 就特定问题报告专项工作，不再评议部门的全面工作或者主要负责人的工作。其三是要改进评议方式。要把在法定会议上的评议活动与发挥代表作用进行收集意见、写好评议报告结合起来，不再采取在法定会议以外的形式开展评议活动。

二、解决创新的可操作性问题，增强人大工作的创新实效

人大工作创新的成果最终要通过具体应用来推进人大实际工作，这就要求创新成果必须具备可操作性。人大工作创新，不是追求“眼球”和轰动效应的所谓创造，不是故意生造一些烦琐的程序或者规定。要在求真务实、提高实效的前提下，体现法律的要求，将法律的原则性、概括性具体化，把依法行使权力的过程程序化，把人大工作的流程规范化，把人大办事程序简便化，使人大制度建设和机制创新更具实效性和可操作性。

《监督法》首次赋予了常委会组成人员询问权这样一项新的个人权力。地方组织法只规定代表审议议案时可以提出询问，《监督法》则规定常委会组成人员审议议案和有关报告时都可询问。这就要求地方人大建立可操作性的制度保证询问权的落实。一方面要建立强制性的政府及其部门负责人列席会议回答询问的制度；另一方面要建立保证常委会组成人员知情权的制度。通过邀请非专职委员经常参加视察检查等活动，通报全市经济社会等方面情况，甚至会前要组织他们听取群众意见开展专题调查等，以便于常委会组成人员熟悉情况，确保提出的问题能够切中要害，避免无的放矢和“抓小放大”。

加强对“两院”的监督是目前人大监督工作中的一个难题。一方面加强司法监督维护司法公正是社会的迫切要求，一方面对具体案件的监督往往涉及是否干预司法独立问题。监督法颁布后，各地人大对以前出台的个案监督办法，纷纷进行废止；对信访工作办法也大多进行了修改，对涉法涉诉的信访件，办理中普遍采取“一转了事”的做法。在加强司法监督方面，如何更好地发挥作用，我们认为，关键是要通过创新制度解决好实际操作问题。在处理涉法涉诉信访方面，要在不搞调卷、取证、提出如何判决等代替司法机关办理具体案件的基础上，督促司法机关启动内部监督机制进行处理；在开展对“两院”的工作监督时，要通过听取审议专项工作报告，督促司法机关解决群众反映强烈的共性问题；在处理社会反响强烈的重大典型违法案件时，要积极探索启动特定问题调查委员会的相关程序和做法，督促司法机关维护司法公正。

三、发挥创新的主动性精神，提高人大工作的整体水平

人大工作创新是对现有理论和实践的适度超越，需要人大工作者树立需要创新、能够创新、敢于创新的主动意识。应该认识到，通过制度规定使人大工作主体摆脱固有的思维定式和习惯、增强工作效果是创新，通过激发人民群众的政治参与热情、调动人大工作主体的履职积极性是创新，将法律有规定而实际难以落实的权力真正行使到位是创新，对人大工作中一些不完善、不健全的制度和做法进行探索改进并使之趋向完善也是创新。只有解放思想，排除观念障碍，不固守老框框，不等待别人提供现成的经验，人大工作才能充满生机和活力。

在发挥地方人大专门委员会作用方面，必须充分发挥创新的主动性精神。宪法和法律对专门委员会职权的规定主要是“研究、审议有关议案，进行调查研究”。监督法对此作了进一步的细化，但取消了专门委员会的执法检查权。很多从事专门委员会工作的同志片面认为专门委员会权力缩小了，发挥作用的空间压减了，对推进人大工作产生了一些不利的影响。但仔细研究监督法的精神，可以看到，监督法对专门委员会的规定，进一步增强了程序性、规范性和可操作性，对专门委员会的工作提出了更高的要求。专门委员会的工作可以在以下方面积极探索求得新的突破。一是在加强调查研究方面。监督法把本级人大专门委员会在调查研究中发现的突出问题，确定为听取和审议专项工作报告的议题的6大途径之一。监督法规定，听取和审议专项工作报告的计划，应当选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题进行安排。也就是说，专门委员会要把发现的突出问题作为议题，这要求专门委员会在加强调查研究方面更加深入主动，真正找准突出的重大的问题。二是监督法明确规定专门委员会要在听取和审议专项工作报告的两个阶段研究提出意见。这就迫切要求专门委员会要在为常委会行使监督职权履行好协助职责方面进一步创新。三是在组织实施方面，监督法明确了专门委员会在法律法规实施情况的检查中“具体组织实施”的职能，同时规定法律实施机关对常委会组成人员的审议意见和执法检查报告的研究处理情况，要先送交有关专门委员会征求意见。受常委会委托，专门委员会有对“一府两院”执法情况组织跟踪检查的职责等。专门委员会作为执法检查具体工作的组织实施者，根据常委会的授权，以常委会的名义具体组织实施执法检查工作，就应该发挥主动性精神，进一步增强工作计划性，规范监督程序，推进监督实效。四是在加强计划预算的监督方面。监督法明确重点审查的内容，包括重点支出安排和到位情况、预算超收安排和使用情况、向下级财政转移支付情况、上级财政补助资金安排和使用情况，国民经济和社会发展五年规划实施的中期评估报告等都要提请常委会审议。这其中的很多内容都是以前地方人大没有做的，或者是想做而没有做到位的。不仅有关专门委员会的工作量大大增加，而且无论在监督的程序、监督的内容还是监督的制度方面，都需要地方人大包括专门委员会主动积极开展制度建设。五是在组织特定问题调查委员会方面。在组织特定问题调查委员会过程中，监督法增加了具体的程序性规定，突出了主任会议和专门委员会在处理提议组织特定问题调查委员会这个特殊议案中的职能。这同样需要地方人大在实践中逐步探索。