关于地方人大工作创新的几点思考
　  武汉市人大常委会研究室主任彭少怀

　　创新不仅是经济社会发展的不竭动力，也是民主法治进步的源泉。当前，随着民主政治建设的深入，依法治国进程的加快，人民群众对人大工作的要求越来越高，地方人大要完成推动科学发展、促进社会和谐的历史使命，要代表、维护和实现好最广大人民的根本利益，必须进一步解放思想，积极探索，勇于创新。创新，已经成为地方各级人大必须思考的一个重要理论问题和必须立即付诸行动的一个重大实践课题。
一、 观念的转变是创新的前提
　　创新人大工作，首先要转变观念。没有观念的更新，就不可能有创新的思路和举措。只有排除思想阻力、观念障碍，纠正错误认识，增强创新的时代感、责任感和使命感，人大工作才会向前推进，才会充满生机与活力。当前，转变观念，必须在认识领域理顺几项基本关系，纠正一些错误看法。
　　要理顺党委与人大的关系。坚持依法执政，发挥好人民代表大会制度和人大及其常委会的作用，是进一步深化政治体制改革的一个重要方向和内容。人大的作用发挥得如何，可以说是衡量一级党委领导水平和执政能力高低的重要标志。可以说，不重视人大工作的干部，就算不上称职的领导干部；不善于发挥人大作用的班子，就不是一个坚强有力的领导班子。党委要加强和改进对人大工作的领导，通过改革党的领导方式和执政方式，通过人民代表大会制度维护和巩固党的执政地位。党委要支持人大依法履行职能，善于把党的主张通过人大的法定程序变为国家的意志、人民的共同规范和自觉行动。党委要尊重人大与政府决定与执行、监督与被监督的法律关系，尊重人大在法治建设中的重要地位，尊重人大的法律地位，使宪法原则在政治实践中予以体现和确认。
　　要理顺党的领导与依法办事的关系。社会上对此有错误理解，以为二者是冲突的，比如，党委提名的候选人落选，就会以为没有坚持党的领导。这是一种错误的观念。党的领导与依法办事实质是一致的。法律从根本上讲是党的政策的定型化，是党的主张和人民意志的统一体，依法办事，就是坚持党的领导；只有依法办事，才能更好地实现党的领导。党委应当支持人大依法行使选举任免权。凡需人大选举或人大常委会决定任免的干部，必须严格按照法定程序和有关规定办理，注意事先听取人大常委会党组的意见，通报被推荐人选的基本情况。对人大提出的不同意见，应认真对待；对人大常委会开展执法检查和工作评议的结果，应作为考核和任用干部的重要依据。
　　要理顺依法办事与创新的关系。人大工作的一个显著特点就是必须依法办事，依法定程序办事，人大的全部工作都应该在依法办事的前提下进行，但需不需要创新？答案是明确的：人大工作必须要创新。我们必须看到，人大制度仍然是一个年轻的制度，有关人大工作的法律规定比较原则，因而，在实施上，在工作机制和实现方式上，创新是必需的。创新不是另搞一套，而是为了更好地落实法律，创新是把原则变为行之有效的制度和工作方法，是有利于推进人大工作，有利于依法办事的。同时，人大工作的创新实践，要坚持依法办事，遵守宪法法律的规定。法定性、程序性是人大工作的基础，要在依法办事、程序完备的前提下，创新推进人大工作，把人大应有的地位、作用从宪法法律条文转变为活生生的实践。
　　二、正确理解法律精神是创新的关键
　　人大的职权是人民通过宪法和法律授予的，开展工作必须依法进行。具体来说，就是要严格按照宪法、法律的规定进行。但是，法律规定的设置，在不同层面体现了法律的基本精神。创新人大工作，不仅要落实法律的基本规定，更要正确理解法律规定背后的精神。吃透法律精神，是创新人大工作的一把钥匙。
　　去年以来，随着监督法的正式实施，监督法究竟是保障法还是限制法，社会上有不同的理解。一部分同志认为监督法是限制法。我认为这种看法不完全正确。监督法不是对人大监督工作的限制，监督法落实好了，就是对人大监督工作最大的保障。例如，监督法第七条规定，各级人大行使监督职权的情况，向社会公开。这是监督法的一项基本原则，人大常委会行使监督权必须公开。公开的内容包括常委会的工作计划，听取的专项工作报告、执法检查报告及审议意见，“一府两院”对审议意见研究处理的情况等等。这些内容都公开了，做到了，完完全全、不折不扣地向公众公开，让老百姓知晓，这对“一府两院”的压力是比较大的。压力变成动力，对“一府两院”自觉接受人大监督，积极改进工作，具有重要作用。也就是说，我们把监督法真正落到实处的话，对人大监督工作是有力的促进，对“一府两院”工作同样也是有力的促进和推动。
　　监督法还规定，常委会的议题，应根据六条途径反映的问题确定。包括在执法检查、调查研究中发现的问题，代表和常委会组成人员提出的问题，人民来信来访反映的问题和社会普遍关注的问题。这六条途径，我理解，着眼点都在问题，也就是不足的地方，需要改进的地方。但是，根据监督法的实施情况看，这六条途径运用的还不够充分，不够彻底，一些反映上来的问题避重就轻，都是些小问题，好解决的问题，真正群众关心、社会关注、代表关注的问题，没有反映上来，或者反映上来，但最终没有进入监督工作计划。这并不是法律规定的问题，而是在落实法律规定中，走了形式，没有真正按照法律精神办事。因此，在确定监督工作议题方面，我们要切实把握监督法的基本精神，创新工作方法，完善工作程序，保证从六个途径能够真正把关系群众切身利益、社会普遍关注的重大问题反映出来，并能列入监督工作计划，增强人大监督工作的针对性、实效性。
　　还有两个关于人大会议召开的问题。一个问题是大会召开时，哪些人员应该列席。地方组织法的规定是，召开人大会议时，政府组成人员、法院院长、检察院检察长列席会议。法律规定列席人员的目的，是便于听取意见、回答询问。因此，这一条法律规定中的人大会议，应该指的是安排有经常性审议议题的代表大会，也就是我们通常所说的例会。其它因选举代表或补选常委会主任等单一议题而临时召开的人大会议，组成人员还需要列席会议吗？如果完整理解法律规定，理解法律精神，在临时召开的单一议题的人大会议中，并不需要这么多人员列席会议，只需要部分与议题有关的负责人列席会议即可。
　　另一个问题是人大会议召开时，执行主席由谁担任。全国人大组织法规定，主席团互推若干人轮流担任会议的执行主席。全国人大议事规则规定，主席团第一次会议推选主席团成员若干人分别担任每次大会全体会议的执行主席。从这两款规定，可以看出，执行主席的职责是负责每次大会全体会议的举行，执行主席的产生途径是从主席团成员中推选产生，执行主席的组成结构是主席团成员的若干人。既然是若干人担任执行主席，那么就不是全部主席团成员都轮流担任执行主席。所以，现在市级人大开会，主席团成员都是执行主席，是不合法律精神的，是没有必要的。
三、 落实是最大的创新
　　从宪法的设计看，我国的人民代表大会制度是一个高度民主的制度，充分体现“主权在民”的宪政原则。但现实中的人民代表大会制度建设与宪法的要求相比，仍然有很大差距，远没有落实到位。人大工作创新的目的，就是为了更好地落实宪法、法律。同样，在当前地方人大工作中，也存在这样的问题，即法律和制度、意见和建议都有了，但落实不够。落实的环节没有抓好，法律和制度制定得再科学，意见和建议提得再中肯，都将是一纸空文，不能产生实效。因此，从增强实效的角度出发，对于当前的地方人大工作来说，落实好现有的法律制度、决议决定、意见建议，就是最大的创新。
　  要全面落实宪法和法律赋予人大的职权。宪法、地方组织法赋予地方人大及其常委会的重大事项决定权，因历史、现实及体制原因，基本很少行使，是人大工作的一个十分薄弱环节。重大事项决定权的实质是代表人民行使当家作主的权力，是人民主权的直接体现，它最能体现人大作为国家权力机关的根本特征。制约决定权行使的因素主要有三个方面：一是法律对重大事项内涵和范围的规定过于原则，在内容上缺乏实质性界定，在形式上缺乏程序性规定；二是体制上人大决定权与党委决策权和政府决定权之间的关系有待理顺；三是人大自身对决定权行使的积极性、主动性不够等。解决这些问题，落实好重大事项决定权，为我们人大工作创新提出重要课题和前进方向。
　　在落实监督法上，地方人大存在一些问题。按照监督法的规定，地方人大常委会享有质询、撤职、撤销规范性文件、特定问题调查等刚性监督职权，但在工作实践中，却被称以非经常性监督工作，闲置起来，几乎没有行使过。个中原因，有的对实行刚性监督心存疑虑，担心把握不了监督的度；有的怕担责任，明知需要刚性监督也不去作为；有的对刚性监督程序不清楚，把握不了监督的时机。监督法给人大常委会的权力是很大的，手段也是足够的，当前要进一步增强监督实效，很重要的一个方面，是要认真探索如何把经常性监督手段与非经常性监督手段结合起来，比如把听取审议报告、执法检查与质询、特定问题调查结合起来，增强监督刚性。非经常性监督手段决不意味为可以弃之不用，只有把经常性监督手段与非经常性监督手段结合起来，人大监督工作才能摆脱软弱无力的现状。　 
　　要落实行之有效的制度。地方人大在工作实践中，创造出了一系列有利于提升人大工作质量的制度。比如执法责任制，代表在闭会期间提出建议，代表向选民述职，立法委托起草等等。这些制度对充分发挥代表作用，有效监督“一府两院”，充分发挥人大在立法中的主导作用，都有着十分重要的意义。但是，在实践中，很多工作走了形式，落了空，没有落实到位。因此，落实这些行之有效的工作制度，对于当前的人大工作，也是一项创新。
　　要落实人大决议、决定和代表、委员的审议意见。地方人大常委会往往习惯于作出一般性的、约束力不强的决议、决定，而忽视了作出有针对性、有约束力的决议、决定，即使作出了决议、决定，对落实情况的监督也不到位。代表和委员的审议意见也是如此，只满足于听了，审了，说了，提了，究竟办的怎么样，没有一抓到底。人大的决议决定，人大的审议意见，代表和委员的意见建议，真正落实到位了，人大的工作成效决不是今天这个状况，人大作用的发挥决不是今天这个状况，人民群众对人大的看法决不是今天这个状况。
　　总之，地方人大工作的创新势在必行，对于当前的地方人大工作来说，转变观念是创新的前提，正确理解法律精神是创新的关键，落实就是最大的创新！有理由相信，只要坚持转变思想，理顺关系，正确理解法律精神，纠正错误认知，落实宪法法律的规定，落实人大的决议决定，落实代表委员的意见建议，人大的创新工作就拥有坚实的思想基础、法律基础、民意基础，人大的工作就会取得更大进步，迈上一个新台阶！

附：武汉市人大常委会工作创新举要

听取和审议法院检察院公安局办案质量检查情况报告制度。为构建对司法机关工作进行监督的长效机制，2002年以来，常委会连续7年组织公检法三机关开展了办案质量检查工作，公检法三机关每年办案质量检查情况都向常委会作报告。具体做法是，公检法机关每年6月30日以前对上年度办结的案件组织开展办案质量检查，并向人大常委会提交检查情况报告。在司法机关自查过程中，人大常委会可以根据人大代表和人民群众的反映向司法机关提出办案质量检查的重点，有关专门委员会可以采用指定检查或调卷抽查的方式组织检查。这项监督制度对于促进司法机关及其工作人员增强办案质量意识，坚持公正司法，实现社会公平正义具有积极作用。2005年常委会审议制定了《武汉市人大常委会关于建立听取和审议法院检察院公安局办案质量检查情况报告制定的决议》，使其成为一项制度化、规范化、经常化的工作，成为对司法机关办案工作进行监督的有效方式。

规范和完善监督工作程序。为保证监督工作依法、有序、有效进行，2007年以来，常委会按照监督法的规定，进一步完善监督工作流程，将听取和审议专项工作报告细化为17个工作步骤，每一步骤都明确了人大专门委员会、常委会工作机构，政府、法院、检察院及有关部门等责任单位的工作时限和工作要求。如为了保证会议文件的质量并能够及时送达，保证常委会组成人员有充足时间调研了解情况，工作流程规定会前30天发布会议预告，会前20天有关专门委员会修改报告单位的材料并反馈修改意见，会前10天督促报告单位提交会议材料并发布会议公告，会前7天向组成人员寄送会议文件，组织视察，等等。总之，力求每个步骤时间落实到天，责任落实到人，保证监督工作运行协调有序。又如为了把对“一府两院”的监督与支持有机结合起来，2007年在确定监督议题过程中，常委会除了根据监督法规定的六个途径外，还根据监督法第九条第二款的规定，与“一府两院”进行沟通，征求“一府两院”对议题计划方案的意见，经主任会议讨论后，在听取专项工作报告议题中增加了市政府自报的“社会治安综合治理工作情况”，对“两院”自报的两项议题建议，一项列入了常委会听取的专项工作报告计划，一项列入了主任会议听取讨论议题。

认真改进常委会会议会风。2008年3月25日市十二届人大常委会第八次会议上，部分委员对会议有关工作存在的问题提出了严肃批评，这些包括政府提交审议的报告未按法定时限送达；政府未按监督法规定确定报告人；政府列席人员提前退场、在会场内接打手机、交头接耳等。会后，常委会高度重视委员意见，主任会议经认真研究，通过了《市人大常委会会议有关工作的改进意见》，对市人大各部门提出了9条改进措施，对“一府两院”进一步做好向常委会报告工作和列席提出4项要求。随后，常委会副主任、秘书长约见市政府副市长、秘书长，通报委员意见和《市人大常委会会议有关工作的改进意见》。市政府对此非常重视，专门召开政府常务会议进行研究，市长在会上强调了要提高认识，自觉接受人大监督，不能有任何丝毫的马虎；要将参加市人大活动制度化、规范化、程序化等5点要求。常务会议针对存在的问题，通过了整改意见，提出8条过硬措施，对会议材料送达、列席人员安排和列席人员会风会纪等进一步予以规范。

对上年度监督事项进行再监督。换届以来，我市人大监督工作取得了一些新成效，但我们感到监督力度仍然不够，监督实效还须进一步增强。为此，2008年我们将对监督方式作一些改进，主要是：对听取和审议市人民政府专项工作报告进行再监督，从2007年市政府关于审议意见研究处理情况的报告中选择重点问题，由有关专门委员会开展调研和跟踪监督，了解政府改进工作情况，向常委会主任会议提出报告；从2007年审计查出的问题中选择重要问题，由有关专门（工作）委员会进行跟踪监督，督促整改落实，并将整改落实情况向常委会主任会议提出报告；从2008年听取和审议的专项工作报告中，选择1项进行审议后的满意度测评。

建立和实行拟任审判、检察人员任前公示制度。为加强市人大常委会对审判、检察人员的任前监督，把好任免质量关，2004年制定了《武汉市人大常委会关于拟任审判检察人员任前公示的实施办法（试行）》。《办法（试行）》规定，凡提请市人大常委会任命的审判、检察人员，都应将拟任人员的基本情况、拟任职务等向社会公示，广泛征求意见，接受社会各界及人民群众的监督。通过这一举措，努力实现和落实人民群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权。自公示办法施行以来，常委会对拟任的审判检察人员通过市属新闻媒体或人大网站向社会公示，并对人民群众反映的应当查处的问题做到件件查证核实，确保了提请常委会审议人事任免案的质量。

主任会议成员接待热心市民。为拓宽人大信访工作范围，发挥信访工作在了解民情、反映民意、集中民智等方面的作用，2007年5月的主任接待信访日，常委会两位副主任认真接待了7名热心市民。来访市民在深入调查、认真思考的基础上，对城市规划管理、国企改制、外来务工人员培训管理、公共交通等关系城市建设发展以及社会治安、残障人士福利待遇等关系民生的问题提出了38条中肯的建议。这些建议除交有关部门研究处理外，对其中带普遍性的问题还纳入了常委会监督工作的重点内容。

改进人大会议议案提出工作。提出议案是人大代表代表人民管理国家事务的重要权利。多年来，常委会把督办议案作为发挥代表作用、服务大局、促进发展的重要抓手，高度重视代表议案的提出和督办工作。通过以往的实践，我们感到一些议案提出的问题涉及面过宽过广，导致内容比较空，政府不好办理，办理议案拖的时间比较长，办理的实效不明显。为此，2008年我们把议案的数量由以前每年3件增加到4件，在议案的内容上，尽量做到一事一案，使议案内容更加具体，如全民创业、农村安全饮用水工程、城区明渠整治、新建小区中小学校配建等，这样议案数量多一些，问题集中一些，便于办理，有利于增强办理实效，解决实际问题。

加强对代表闭会期间活动的组织、协调和服务。主要做法是：2006年以来，常委会每年初制发关于市人大代表小组开展活动的意见，对代表闭会期间开展活动进行指导；城区代表小组每年集中活动5～6次，郊区代表小组活动4～5次；改进代表视察工作，常委会就代表和人民群众普遍关心的热点难点问题，每年组织代表跨区域、跨行业、跨小组集中视察2～3次；每年年末统一安排代表以小组为单位进行一次视察，为出席人大会议作准备；加强代表专题调研工作，每年年中统一安排代表以小组为单位进行一次专题调研，专题调研围绕我市工作大局，围绕改革发展稳定中的重大问题进行，调研结束后形成调查报告送交常委会代表工作机构研究处理；建立代表履职监督机制，每年组织代表回原选举单位述职，接受原选举单位和人民群众的监督，建立代表履职情况登记通报制度，对代表参加闭会期间活动情况进行登记并每半年通报一次；探索代表联系人民群众的新途径，支持和鼓励代表通过由代表小组召开座谈会、代表电子信箱和人大网站等方式，加强与人民群众的联系，听取人民群众的意见和要求，提倡有条件的街道和社区逐步试行设立代表信箱和代表接待室，为代表加强与人民群众的联系和沟通提供方便；大力推进人大街道工作委员会建设，人大街道工委是为代表闭会期间活动提供服务的重要载体，2008年3月常委会对我市人大街道工委建设和工作情况进行了调研，并召开市区人大常委会主任座谈会专题研究街道工委建设的有关问题，提出了进一步规范和促进街道工委建设的指导性意见。