关于我市农村土地承包经营权依法流转

情况的调查报告

市人大农村委员会

为了促进我市农村土地承包经营权依法流转，依据《农村土地承包法》的规定，按照市人大常委会工作要点的安排，市人大农村委在常委会副主任左莉的带领下，深入到大冶市、阳新县，对我市农村土地承包经营权依法流转情况进行了专题调查，并实地察看了保安、大箕铺、三溪、洋港四个镇的部分村及种田大户土地流转情况；在听取有关方面汇报的基础上，召开了由市农业局及大冶市、阳新县农业经营管理部门负责人座谈会，全面分析研究了当前我市农村土地流转工作情况，现报告如下：

一、基本情况

我市现有46个乡镇（场）、711个村、32.8万农户、农业人口127.6万人，总耕地面积131万亩（其中：水田87万亩、旱地44万亩）。据统计，目前我市已流转土地6.95万亩，占总耕地面积的5.3%，涉及1.6万农户，占总农户数的4.9%。

调查表明，我市土地承包经营权流转主要有转包、租赁、入股、互换、转让等五种形式。其中，转包（即委托代耕）是当前我市农村土地流转中面积较大，比例较高的一种主要形式，占流转总量的62%。由于转包仅限于在村组内部的农户之间进行，因而其流转的范围较窄，期限较短，市场化程度较低，但对促进农村劳动力转移，减少土地抛荒，扩大土地规模经营和连片种植起到了积极作用。另外，租赁是当前我市土地流转中发展势头较快，效益较好，市场化程度较高，流转手续较为规范的一种重要形式，目前，已占流转总量的36%。其它诸如入股、互换、转让等形式所占的比例很低，流转的面积相对较少。

从目前的情况看，我市农村土地流转工作还处于起步阶段，但已引起了各级政府的重视，市政府已将我市土地流转工作纳入了近两年农村工作的重要议程，去年在大冶市召开了农村土地承包经营权流转工作座谈会，今年，市委1号文件又对推进我市农村土地流转工作提出了要求；各县（市）区及部分乡镇也在结合实际，积极组织、探索、引导和推进土地流转工作。一是加强了对土地流转工作的领导。阳新县制定下发了《关于做好农村土地经营权流转管理工作的通知》，大冶市经管局对各乡镇财经所提出了规范土地流转工作的目标要求；二是开展了土地流转工作试点。大冶市、阳新县分别在陈贵、保安、三溪等乡镇开展土地流转工作试点，试点镇成立了乡镇土地流转中心和土地纠纷调处办公室，每村还设立了土地流转站，建立健全了土地流转程序和土地流转的各项制度，并针对已进行土地流转，但没有办理有关手续或手续不全的流转行为进行了清理、补办、备案和完善，土地流转工作正在逐步规范和有序进行；三是培育了通过土地流转，实施规模化经营的种田大户典型。近年来，各地在积极培育和发展种植大户，为大户无偿提供技术、信息、政策咨询等服务的过程中，也注意了解帮助和引导他们依法流转土地，发展规模经营，起到了很好的典型带动作用。如大冶市种粮大户侯安杰，自2000年以来，先后租赁大箕铺、金湖街办、陈贵、白沙、大王等6个乡镇，共计1.93万亩耕地，其中水田1.7万亩，租期3至5年。通过农机化耕作，规模化经营，其种植的太湖糯、南瓜、蔬菜等农作物均具有较好的经济效益，并实施了订单农业。据统计，目前全市种植面积达到100亩以上的种粮大户共有441户。通过大户的示范带动，既促进了土地流转，又在一定程度上遏制了土地抛荒。

当前我市土地承包经营权流转呈现以下特点：一是土地流转行为逐步有序。正在由农户间的自发无序流转向有组织的有序流转方向转变；二是土地流转的范围逐步扩大。由原来的村组内部流转向跨乡镇、跨县（市）、跨流域的方向发展；三是土地流转的经营主体逐步多元化。即由过去单一以农户为主，向当前热心从事效益农业的种养大户、农业龙头企业、农民专业合作社以及个体工商户的方向发展，经营的项目也从以种粮为主，转向养殖、蔬菜、林果以及农产品加工和休闲观光农业等多种特色经营。

二、存在的主要问题

1、土地流转的任务重。主要是当前农村土地抛荒严重。按有关部门的统计数字显示，全市土地抛荒面积12.8万亩,占耕地总面积的9.8%，其中，常年性抛荒面积3.2万亩，占耕地总面积的2.4%，季节性抛荒面积9.6万亩，占耕地总面积的7.3%。按我们和基层同志座谈分析，全市土地抛荒面积远大于上述数据，且呈逐年上升趋势。土地抛荒究其原因主要有三个方面：一是农业的比较效益低，农民“有田不愿种”。由于农用物资和生产资料的价格上涨幅度大，而农产品收购价格相对较低，致使农民通过土地经营增收的空间十分有限，加上农业产业结构调整滞后，经常出现增产不增收的情况。以2007年种一亩早稻为例，产量700斤，产值518元，购买种籽、化肥、农药、地膜等生产资料约187元，请人耕、种、收等约需240元，亩平纯收入仅91元（含自己的劳动量价值），即一个劳动力种一季早稻净收入91元，其前提还必须是在没有大的自然灾害的情况下。如果种小麦，投入产出基本持平，脊薄地、边远零星地则更是入不敷出。正如农民所说：“在家种田，不如外出挣钱”、“要想奔小康，必须离土离乡”。因此，许多农民除耕种一点口粮田，以满足家庭的生活所需外，根本不愿再耕种多余的土地；二是缺少农业劳动力，致使“有田无人种”。由于大部分农村青壮年劳动力外出打工，留守农村的大多是老弱病残，他们缺乏劳动能力，主要是守儿童、守家庭、守祖业。据统计，我市常年外出打工35万人（其中，阳新22万人，大冶13万人），季节性打工15万人；三是农业基础设施脆弱，形成“有田无法种”。目前农村多数基础设施老化，年久失修，抗灾能力不强，加上野兽侵害，造成有种无收，赔工送种。因此，加强土地流转，提高土地资源利用率和农业的比较效益，增加农民收入，是各级政府一项长期而又艰巨的工作任务。

2、流转行为不规范。主要表现在“三多三少”：即，农民自行流转多，报乡镇、村登记、备案的少；口头协议多，书面协议少；双方约定不明的多，约定明确的少。据调查，目前，全市在乡镇、村登记、备案的农村土地流转面积不足流转总面积的40%，相当一部分农民土地流转没有签订流转合同，即使签订了合同，也存在着形式不规范，条款不完整，内容过于简单，对于流转双方的权利、义务、违约责任，以及承包土地上附着物处理，有关赔偿条款等缺乏明确的约定，导致矛盾纠纷多，对流转双方维权不利的情况普遍存在。

3、土地流转难度大。一是农民有顾虑，不愿转或不敢转。一方面，2005年国家全面取消农业税后，农民在获得土地承包经营权的同时，不但不再缴纳农业税，还可以获得一定数量的农业补贴，农民“不愿”交出其土地承包经营权。另一方面，由于当前城市尚不能为农民工解决好住房、就业、医疗、子女教育和社保等各方面保障，农民将承包的土地作为其生活保障的最后一道防线，怕失去土地承包经营权，就失去了这份保障，而“不敢”交出农村土地承包经营权。因而，在连片土地经营权流转过程中，有时出现一两户农民不愿转或不敢转的情况下，直接导致该片土地承包经营权流转无法进行的现象时有发生。二是部分乡镇重视不够。没有将土地流转工作纳入工作议程，没有按照省委、省政府关于做好土地流转工作的要求，建立起与之相适应的服务体系和仲裁机构，没有流转的中介组织和激励流转的具体措施。基层干部大多存在怕麻烦的心理。在工作中，有的乡镇、村采取不支持、不引导，任其自然发展的不作为态度，有的干预过多，搞强制流转，有的还出现该管的不管，不该管的乱管现象。三是由于农业的比较效益低，加上自然灾害、市场、技术等经营风险的双重压力，一些有经济实力的工商业主或其它市场主体，参与连片开发或农业产业化经营的积极性不高，导致土地需求不足，从另一个方面制约了土地承包经营权的流转。

三、几点建议

1、提高认识，加强领导，推动土地流转。农村土地流转是一项政策性强，涉及面广，关系到广大农民群众和各经营主体切身利益及农村改革、发展和稳定的大事。为此，各级政府要加大对《农村土地承包法》的宣传和贯彻实施力度，进一步提高广大干部群众对当前农村土地流转重要性和必要性的认识，要把土地流转工作切实纳入政府工作的重要议程，除充分发挥各级农业经管部门的指导、协调、规范和管理作用外，还要把推进农村土地流转同加强社会主义新农村建设，构建现代农业，调整农业结构，推进产业化经营，遏制土地抛荒，增加农民收入等有机结合起来。同时，要注重调查研究，结合各地实际，制定“关于加快农村土地承包经营权依法流转的管理办法”，加强对农村土地流转工作的引导、指导、规范和服务；农业、水利、财政、国土资源、劳动保障等相关部门，要充分发挥职能作用，密切配合，形成合力，共同做好农村土地承包经营权流转工作；此外，要继续通过典型引路，试点推进的办法，加快推进农村土地承包经营权依法有序流转。

2、强化服务，规范运作，引导土地流转。一是要建立健全农村土地流转的服务体系，搭建土地流转服务平台。各县（市）区、乡镇，要相应建立土地流转服务中心及土地纠纷调解、仲裁机构，加强对农村土地流转工作的组织和管理，负责协调、指导和促进双方当事人依法有序流转，搞好流转后的跟踪服务和纠纷调解工作；二是建立统一规范的农村土地流转程序，健全土地流转制度，规范土地流转的合同管理，加强对土地流转全过程的服务和监督，防止出现改变土地的农业用途现象，对已发生的土地流转行为，进行全面的清理和完善，并加以规范；三是培育土地流转市场，建立土地流转中介组织，加强土地流转的信息化网络建设，及时收集、发布供求信息，使之成为农村土地流转双方的桥梁和纽带。

3、创造条件，优化环境，加快土地流转。一是要增加农业投入，加强水利、交通等基础设施建设，搞好土地开发和土地整理，改善农业生产条件，降低农业风险，提高农业综合生产能力，在鼓励支持农民自耕自种，防止抛荒的同时，努力促进各市场主体，积极从事农业生产的规模化经营；二是在用好、用足、用活国家现有的农业补贴政策前提下，要加快制定促进农村土地流转的优惠政策，加大对农村土地流转的支持力度，实行农业规模经营补贴政策，培养重点产业基地，发展农民专业合作社，引导土地向种养大户集中，促进土地的连片开发和规模化经营，使土地流转向更高的层次发展。同时，要建立农业担保体系，完善农业保险制度，强化金融信贷支持，切实帮助各类农村生产经营主体做大做强；三是要加大农业项目的招商引资力度，用大项目和农业产业化龙头企业带动土地的规模化经营，加快农村土地流转。