关于贯彻实施《治安管理处罚法》情况

的调查报告

 

市人大内务司法委员会

 

近两年来，市政府及其公安机关全面贯彻实施《治安管理处罚法》，认真组织学习宣传活动，严格规范民警执法行为，强化治安管理，依法查处违法行为， 2006年3月至2008年3月，全市公安机关共查处治安案件2.8万起，（其中侵犯公民人身权利和财产权利类2万多起、妨害社会管理秩序类5600多起、扰乱公共秩序类近1800起、妨害公共安全类700多起）；处理各类违法人员3.6万人（其中治安处罚2.1万人、劳动教养78人、移交有关部门处理9人、调解等其它处理14659人）。与该法颁布实施前相比，治安管理范围更加宽泛，处罚的种类大幅增多，查处力度明显加大，治安案件年均查处数增加近8000起。一大批社会矛盾、治安隐患和苗头性治安问题得到及时处置和解决，社会治安状况明显好转，为维护全市的社会治安秩序、保障公共安全、服务经济发展、促进社会和谐做出了积极贡献。

一、基本情况

（一）重视对《治安管理处罚法》的学习和宣传。全市公安机关认真组织干警学习培训，发放《治安管理处罚法释义与实务指南》，做到人手一册，要求每个干警将其当作课本来学习；结合“一法一条例”等专题学习活动，开展岗位培训、岗位练兵，分期分批组织民警到市警校脱产集训，聘请法律专家授课，组织执法服务队下基层辅导、指导，民警参训率100%。特别是注重以考促学，凡考试不及格民警一律补考，直至人人过关，促进了学习的深入；注重以学促改，引导干警比较《治安管理处罚法》与《治安管理处罚条例》的不同，转变执法理念，反思执法活动中存在的不足，认真整改和纠正以前工作中存在治安拘留执行不到位、非警执法和重实体、轻程序等执法问题，进一步端正了干警的执法观念，提升了执法水准。

广泛开展社会宣传。一方面，市公安局积极借助新闻媒体，采取多种形式宣传《治安管理处罚法》；另一方面，组织民警主动进机关、进学校、进企业、进社区举办《治安管理处罚法》知识讲座，发放宣传提纲。有的县（市）区公安机关采取编“快板”等群众喜闻乐见的形式进行宣传教育，有的结合治安管理和执法办案的实例，以案说法在群众中进行宣传，让群众了解《治安管理处罚法》，支持、配合和监督公安机关的执法活动。

（二）规范执法，执法水平稳步提高。全市公安机关以实施《治安管理处罚法》为契机，在规范执法上狠下功夫： 

一是严格执法主体。出台《黄石市公安局聘用人员管理规定》，对执法队伍进行全面清理，共清退非执法主体63人，加强对聘用人员的管理和使用，杜绝了非警执法的情况。推行执法资格认证制度，分批分警种组织开展民警执法资格认证考试，目前全市八大警种执法资格认证考试全部完成，1512名民警通过考试被确认执法资格。

二是重视制度建设和规范执法管理。注重制度体系建设，制订出台《黄石市公安局行政许可实施办法》、《黄石市公安局行政拘留执行有关规定》等多项制度，形成了较完备的执法制度体系。依据《治安管理处罚法》的规定，进一步规范执法流程，细化了调查、决定、执行和执法监督等治安案件处罚程序；完善接警、出警、处警工作台帐，建立单位和民警执法档案；实施办案人、审核人、审批人三级执法责任制。加强执法监督体系建设，健全执法质量考评制度，实行执法办案月查季考、半年考核、全年考评机制；实施个案评查制、奖惩激励制和执法过错责任追究制等。这些制度措施的制订和认真执行，不仅增强了民警法治意识，规范了行为，而且明显地促进了办案质量的提高。从调查组查阅的案卷看，案件的查处能做到事实清楚、证据确凿、程序合法、量罚适当。

三是充分运用调解手段。各级公安机关积极利用《治安管理处罚法》第9条的规定，依法采取多种措施，主动调解处理因民间纠纷引起的打架斗殴、损毁财物等治安案件1.68万起，调处案件占治安案件总数的60%。有效避免了“民转刑”案件的发生，化解了大量的社会矛盾，减少了不和谐因素，收到了法律效果与社会效果的统一。

四是注重保障当事人的合法权益。一些派出所、治安中队公布了《治安管理处罚法》，张贴了办案程序。在办理治安案件过程中，告诉违反治安管理人享有的陈述、申辩、申请听证等权利，书面告诉当事人对治安处罚不服案件可以提行政复议或行政诉讼。重视当事人提起行政复议案件的处理，积极配合法院对行政诉讼案件的审理，畅通了当事人的法律救济途径。重视当事人的人权保护，特别是对行政拘留人员，严格实行24小时告知程序，对拘留人员提出的检举、揭发、控告、申诉的材料及时转送有关部门处理。对拘留人员实行人性化管理，合理安排拘留人员的伙食和生活，从2006年3月起在全省率先停止收取拘留人员的生活费，适当安排拘留人员的学习、教育和劳动，这些措施和办法的实施，起到了一定的管理、警示和教育作用。特别是阳新县在财政困难的情况下，2008年还向县拘留所拔付拘留人员生活费20万元。

（三）服务经济社会发展，执法效果明显提升。在执法过程中，全市公安机关能够坚持以经济社会发展为中心，积极服务全市改革发展稳定大局。

一是支持、服务重点工程（项目）建设，竭力促进经济发展。对黄石长江二桥、新冶钢460项目、金山开发区、东风路及磁湖北岸旧城拆迁开发等重点工程，公安机关采取组建专班或派驻专人驻地办公等办法，及时处置矛盾纠纷、化解不稳定苗头、查处干扰、阻碍和破坏重点工程建设的种种治安问题，为工程建设营造了良好的治安环境。

二是依法处置群体性事件，全力维护社会稳定。每当群体性事件发生时，公安机关及时调派力量进行法制宣传、疏散劝离，积极化解矛盾；与此同时，按照“争取大多数、打击极少数”的原则，紧盯各类涉稳挑头人、职业闹事者，周密收集其违法犯罪证据，依法严惩。两年共依法处理涉稳违法人员783名，打击和震慑挑头闹事者、蓄意闹事者，教育了社会群众。以往那种逢事必“闹”、动辄堵门堵路的局面得到了扭转，群体性事件明显减少。2007年发生群体性事件45起，比2006年下降46.4 %。

三是强化社会治安管理，推动平安黄石建设。严厉打击“赌毒黄”违法犯罪活动，查处涉赌、涉毒、涉黄违法案件近3000起，处理违法人员1万多人，遏制了“赌毒黄”等社会丑恶现象。多次集中组织开展枪支弹药、危爆物品、管制刀具及学校周边治安等多种专项整治行动，及时消除了一大批治安隐患和治安苗头问题。依法查处盗窃、抢夺、殴打他人等多发性违法行为1.3万起,较好地维护了市民的合法权益。

二、存在的主要问题

（一）《治安管理处罚法》社会宣传的广度和深度不够。《治安管理处罚法》与《治安管理处罚条例》相比，处罚的种类由原来的73种增加到现在的238种，治安管理的范围明显扩大，涉及公民生活的许多方面，但社会公众对此知晓程度不高，甚至有相当比例的公民还不知有此法。从近两年情况看，全市公安机关每年查处违反此法的人员近1.8万人,查处人数占全市总人口的0.7%，从一个侧面也反映出我市违反该法的行为人数量不少，反映出不少市民还不知法、不懂法，守法的意识淡薄。

（二）执法中存在一些有待解决的问题。一是部分干警执法理念有待进一步转变。个别民警仍习惯原有的执法模式，工作方法简单；民警素质参差不齐，少数民警对法条的理解不深，办案能力不强，对执法中出现的新情况新问题主动研究解决不够。二是罚款执行难到位。以2007年为例，全市公安机关共裁决治安罚款680余万元，未执行的达210余万元，占罚款总额的30.8%。主要是裁决拘留和罚款并处的案件，被处罚人认为又"打"又罚，拘留执行后拒绝缴纳罚款。三是由于县（市）区预算中存在部分预算与公安机关罚没收入挂钩，少数基层派出所存在一定程度的为钱办案倾向。四是由于治安案件是“小案子”，办理案件成本大、程序复杂、办案风险高，个别民警查办治安案件积极性不够高，存在不作为或慢作为的现象。

（三）执法条件和环境与《治安管理处罚法》的新要求还不相适应。近两年，全市公安机关经费困难问题虽然有了很大改善，但是由于《治安管理处罚法》的一些新变化新要求，治安案件数量大幅增加、办案成本明显上升，导致办案经费进一步紧张，与公安机关的实际需要还有相当的差距；治安任务繁重，基层警力明显不足。此外，治安装备较差、办公条件落后也难以适应《治安管理处罚法》的新要求。全市有11个派出所靠租借房屋办公、16个派出所办公用房是危房。市行政拘留所现有场地狭小、“人满为患”，设施陈旧，是一个临时过渡场所。

三、几点建议

（一）进一步加强对《治安管理处罚法》的学习宣传。《治安管理处罚法》是一部加强社会治安管理、维护社会稳定、促进社会和谐的重要法律，涉及人民群众生活的方方面面。市政府要重视该法的社会宣传，组织有关职能部门通力合作，迅速掀起学习宣传的热潮。司法行政部门要将该法的学习宣传纳入“五五”普法范围；新闻宣传部门要依托媒体优势，加大宣传力度。在学习宣传中，要突出重点，加强对广大党员干部和青少年的宣传教育；要把工作的着力点放在基层，深入乡镇村组、街道社区、厂矿企业、个体工商户、娱乐场所，采取群众喜闻乐见的形式，使全社会尽快了解《治安管理处罚法》内容，使广大人民群众知法、懂法和守法，不断增强守法、护法意识。

（二）进一步转变执法理念，规范执法行为。要进一步端正执法思想，牢固树立执法为民的理念，克服“重处罚，轻管理和教育”的现象；要深化对《治安管理处罚法》的学习，重点帮教个别对该法学习不深、理解不透、办案能力不强的民警，进一步增强证据意识、时限意识、程序意识和人权意识，不断规范执法行为。要加大部门之间的协调力度，重视网吧、娱乐场所、出租屋等重点部位的治安管理问题，加强对青少年、外来人员、农民工等重点人群的管理教育，切实解决群众反映突出的青少年通宵上网、吸毒和聚众赌博的问题；研究解决当前执法工作中出现的罚款执行难和查办治安案件积极性不够高的现象；探索出正确处理好既严格执法又尊重保护当事人的权益、促进市场经济发展的新思路新办法，为黄石的和谐发展再作新贡献。

（三）进一步改善执法条件和环境。市政府及公安机关要认真研究并解决执法条件和环境不优的困难。一是办案经费紧张的问题。要督促各县（市）区政府认真落实“收支两条线”的政策，保障公安机关必要的办公经费，防止出现“为钱办案”的现象。二是工作条件较差的问题。要抓住当前中央加强基层派出所建设的机遇，按照各县（市）区与市政府签订责任书的要求，督促各县（市）区尽快解决部分派出所无房、危房问题；要重视市行政拘留所面临的困难，尽快启动市监管中心二期工程。三是警力不足的问题。一方面要继续加强民警的学习培训，不断提高干警的执法水平和能力，增强战斗力；另一方面，要从全市治安状况和现有警力的实际出发，适时调整和优化警力结构，压缩机关人员，充实基层警力，保障基层必要的警力；要在从严治警的同时，认真落实从优待警的政策，保障民警必要工作条件，改善他们的待遇，调动其工作积极性和主动性。四是社会治安防控体系建设问题。要协调各有关部门，加强基层治保组织建设，督促户籍民警经常深入基层、深入社区，发挥公安干警对治保组织的指导作用。加强重点单位和要害部位的物防、技防建设；加强群防群治工作，督促街道社区、企事业单位看好自己的门、管好自己的人，努力掌握治安管理的主动权。