强势推动我市老城区改造工作

 陈家宏

自上世纪八十年代以来，我市老城区改造和新区开发建设都取得很大的成绩，城市面貌发生很大变化。但是由于种种原因，使得城市用地空间不足、城市功能混杂、基础设施不完善、城乡交叉，导致城市改造工作任务十分艰巨。为了全面践行科学发展观，把市委关于发展“大园区、大产业、大城市”的战略落到实处，我以“旧城改造”为题进行了调研，全面了解了我市老城区有关情况。
一、我市老城区改造区的现状
随着城市化进程的不断加快，我市老城区改造取得了一定的成绩。但与其它城市相比，黄石老城区改造问题还比较突出。根据市有关部门初步统计和测算，黄石各城区（包括开发区，下同）现有旧城需改造片区约150处，总用地面积约786公顷，总建筑面积在340万平方米以上（估算）。其中，黄石港区旧城改造片区20多处，总用地面积约70公顷，总建筑面积在60万平方米以上，这些片区主要集中在黄石港原企业居住区；西塞山区旧城改造片区21处，总用地面积约340公顷，总建筑面积约130万平方米，这些改造片区大多属棚户区，主要集中在黄金山北麓山下，用地条件很差，还存在各类地质安全隐患；下陆区旧城改造片区40处，总用地面积约170公顷，总建筑面积约62万平方米，这些片区主要集中在下陆区各条大道两侧和部分企业，具有工厂和村庄混杂分布的典型特征；铁山区旧城改造片区10处，总用地面积约46公顷，总建筑面积约18万平方米，这些片区主要集中在企业；开发区作为新区，尚有55片需要改造，总用地面积约160公顷，总建筑面积在70万平方米以上，这些片区基本上都属于城中村，主要分布在杭州路沿线、大泉路、磁湖西岸沿线以及花湖大道、湖滨西路等路段。
在我市的老城区改造中，棚户区和城中村尤为突出。据了解，我市各城区现有城市棚户区约31万平方米，住户7584户，低保家庭占33%；独立工矿企业棚户区面积约9万平方米，住户2049户，破产及特困企业0.32万平方米，其他独立工矿企业8.39万平方米，隶属中央企业2.6万平方米，隶属地方企业6.11万平方米。各城区现有城中村共80多个，住宅总面积约230万平方米，7858套，总人口29162人，原住民占86%，本市承租人占12.15%，外市承租人占1.7%。
（一）我市老城区改造区存在的主要问题
1、基础设施落后。有的老城区道路、供水、供电、排水等设施都不配套，即使有些配套，也已老化。
2、配套功能不全。在老城区改造区中，基本没有配套的公共设施和场所。如，十三排片区占地270亩，居民近2000户，5800多人，在这样一个人口密集的片区，没有学校、医院、超市，无公共绿地，无文体场所，社区居委会没有固定办公场地。
3、建筑质量低劣。老城区改造区的建筑大多时间较长，有些已成危房。例如，黄棉的筒子楼、省拖的棚户区、市建村等房屋大都建于上世纪五六十年代，都已严重破损，内外墙体和梁木腐蚀严重，很多房屋有随时倒塌的危险，严重威胁居民的生命财产安全。
4、环境卫生脏差。老城区改造区存在大量的卫生死角，既影响了城市的形象，又影响了居民的生活。
5、安全隐患严重。供电线路多年失修，消防设施滞后，消防通道很多被店铺、小摊及违法建筑挤占，消防隐患突出。
6、违法建筑蔓延。由于管理不到位，老城区改造区有些地方的建设处于无序状态，违法建筑禁而不止，且近几年新建的违法建筑居多。
7、治安情况混乱。由于外来暂住人口和流动人口较多，而且成分复杂，又缺乏有效管理，容易滋生治安、刑事案件，给社会带来不稳定的因素。
（二）我市老城区改造过程中存在的主要问题
1、整体规划不到位，规划标准不够高。我市老城区改造规划滞后和标准过低，是影响老城区改造品质提高的重要因素。一是没有制定统一的老城区改造整体规划，区域功能不明确，还停留在个案处理或“改造一块，规划一块”的做法上，缺乏系统性和综合性的规划，现有改造没能达到完善和调整城市功能的目的；二是综合配套不到位，城市基础设施和生活配套设施不完善，不注重公共绿地和休闲场所建设，不能满足现代化城市发展的需要；三是规划标准不高，改造规模不大，成片开发不够，还存在见缝插针的现象，致使改造水平低下。例如，现在的上窑新城和新安市场、劳动路市场等地段的改造就因为标准过低、规模偏小、品质不高，以致这些过去已改造过的老城片区又面临着再次改造的问题。
2、相关政策不到位，工作不协调。老城区改造现行政策影响了改造工作。至今我市还没有出台一套完整系统的有利于推动老城区改造政策。在实际操作中，开发商的利益能够得到保障，而惠及老百姓的利益偏少，拆迁难的问题没得到有效解决。同时，城区与部门之间、部门与部门之间的工作协调不够，没有形成整体合力，改造项目审批的绿色通道没有建立，审批程序依然繁琐，在一定程度上影响了我市老城区改造的进度，挫伤了老城区改造的积极性。
二、推进老城区改造的几点意见
（一）充分认识老城区改造的重要意义和目的，抢抓机遇，三管齐下，强势推动老城区改造
改革开放以来，我国城市建设取得了举世瞩目的成就，特别是近十年来，城市建设更是进入了高速发展、高品质发展的时期，这主要取决于城市工业经济的拉动、城市现代服务业的带动和新区扩展、老区改造的推动。而黄石这些年，城市发展虽然也很快，但这三方面都有所欠缺，城市欠帐在上轮的城市建设热潮中没有很好的抓住机遇，以至错过了加快发展的时机。当前，黄石作为国家资源转型试点城市，除了产业结构需要转型外，城市本身也需要转型，这就使黄石的城市建设再次面临新的发展机遇。我们应该紧紧抓住当前的发展机遇，通过老城区改造（含旧城区改造、棚户区改造、城中村改造）来加快我市城市发展，推进城市化进程，冷中求热，整体谋划，三管齐下，强势推进，通过老城区改造来实现城市规划布局的调整，提升城市品位，改善城市景观；实现综合配套，完善区域功能，改善居住环境；提升城市的商业价值，增强社会和经济效益。
（二）准确界定改造区的性质，制定改造方案，明确目标，分步实施
推进老城区改造，首先要准确界定改造区的性质。根据我市的实际情况，改造区应该包括棚户区、城中村、旧城区三个部分，这三者的概念分别为：棚户区是指以工矿区、城市自建区居民为主体，集中成片以低层、多层建筑为主的居住区；城中村是指在建成区和城市规划区范围内以行政村组存在或成片聚居的居住区；旧城区是指不符合城市总体规划或区域功能规划要求，影响城市景观，基础设施不配套、不完善的成片区。各级政府及有关部门要对我市改造区开展集中调查摸底，摸清棚户区、城中村、旧城区的详细情况，区别对待，根据各自的特点和实际情况，分别制定具体的改造方案，针对不同的改造片区，采取不同的政策和改造模式。要通过明确区分哪些整体拆除，哪些部分拆除，哪些可以保留，来确定整体拆迁改造或保留性改造或保护性改造。要制定长期、中期和短期改造计划，确立每年的改造目标和任务，倒排改造时间表，有步骤、有计划的分步实施，力争在5-6年的时间内初步完成改造区的改造任务。
（三）认真做好老城区改造的规划
1、要进行城市区划功能动态调整。老城区改造不能简单的拆旧建新，要通过老城区改造调整原来不尽合理的用地结构，强化城市的功能作用，实现老城区土地的最大价值。要根据城市总体规划的要求，按照城市区划功能动态调整的需要，明确改造片区的用途、具有什么功能，哪里建什么、各自占用多少面积等都要进行合理的安排，通过老城区改造来完善和调整城市功能，促进城市规划目标的实现。
2、要完善城市基础设施和生活配套设施。在老城区改造规划中要有市政基础设施专业规划，对改造区的道路、水电、煤气、照明、污水处理、公共交通等城市公共设施，以及城市绿化、文体设施、垃圾清运处理等环境配套设施都要统筹规划，并做到适度超前，合理布局，同步建设，以满足现代化城市发展的需要，方便群众的生产和生活。
3、要降低老城区人口密度，增加绿化面积。在老城区改造规划中，特别是在修定棚户区、旧城区的改造规划中要坚持降低人口密度的原则，做到老城区改造区域人口总量减少，单体建筑居住人口增加，建筑密度根据实际情况有增有减，建筑所占地面空间只减不增，地下空间只增不减。同时，扩展城市绿化面积，让森林进城，使绿色拥抱城市。
4、要成片改造，集中还建。要坚持成片改造和集中还建的原则，杜绝见缝插针式和剥皮式的改造。要从宏观上统筹考虑，科学调控，合理布局，强调城市的整体协调性，不能只考虑某条道路、某栋建筑的环境形态及个性张扬，要整体考虑城市景观的特色和相互效应，追求城市整体建筑与环境的相互融合，既要保证城市的整体协调性，又要确保完善城市功能、改善城市景观、提升城市品质。
5、要注重规划指标和建筑的单体设计、建筑标准的控制。要从整体上对老城区改造的容积率、绿化率，道路红线，商业形态，建筑的体量、造型、间距以及朝向、通风、采光等各项指标进行明确规定。在建筑设计上，要满足节能环保和城市景观要求，包括建筑物的车位配备、绿化景观、建筑高度、外观造型、与周边建筑的协调等都要严格要求。
6、要规划商业开发用地，提高改造收益。在老城区改造中，要科学论证和评估改造区的商业价值，对那些地段好、人口集中、具有商业价值、比较适合商业开发的地段，要在功能上进行确定，按照城市总体规划和区域规划的要求，处理好住宅与商业的关系，摒弃住宅策划先于商业策划的思维，使城市商业的价值在老城区改造中得以提升。
（四）明确老城区改造的责任主体，组建投融资平台
老城区改造要坚持“政府主导”的原则，充分发挥各级政府及其相关部门的作用。在拆迁主体上，城区和相关部门要负起双重责任，城区负责具体的拆迁工作，相关部门挂项目，负责协调督促城区按要求完成拆迁任务。在投资上，要采取多元化、企业化的方式，组建投、融资平台。每一个项目的投资主体要因项目而定，不要千篇一律。可由市政府相关部门成立老城区改造公司，城区以股东身份参与进来，或成立相应的项目公司，把项目公司作为投资主体，积极争取银行贷款、国家政策资金，同时吸引民间资本（开发商、产权单位、原住户等）参与，实现多元化投资，企业化运作。在建设上可采取灵活多样的承建改造形式，除政府部门组建投资公司直接承担改造外，可由开发企业负责改造区的建设，也可由社区（村）按规划要求组织居民进行开发式自拆自建，还可由有条件的大型企业负责改造区的建设。
（五）研究制定相关政策，合理利用有效资源
1、最大限度向上争取政策支持。成立由市相关部门参加的工作专班，积极向上争取扶持政策和资金。根据我市的实际情况，主要争取：一是将我市列为“住房保障和棚户区改造创新综合试点”城市，最大限度争取棚户区、廉租房建设、公共租赁房建设等相关政策支持和转移支付资金支持；二是争取中央对资源枯竭型城市转型试点的各项优惠政策。
2、出台全市老城区改造的相关政策。
（1）政府调控方面政策。要研究制定相关规费收取政策，把老城区改造中拆迁还建部分区别于商品房开发，对老城区改造项目给予必要的扶持，如简化审批程序，建立“一站式”服务，降低改造成本，惠及于民。
（2）拆迁安置政策。一是在拆迁改造过程中，要根据不同改造片区的实际情况，在严格评审的基础上，研究制定不同的拆迁改造政策，做到区别对待，分类指导；二是切实关注老百姓的实际利益。在改造过程中，优惠政策应考虑向老百姓倾斜，切实解决老百姓的实际困难，减少拆迁的阻力；三是积极鼓励异地还建。由于我市老城区居住人口稠密，配套功能不全，完全就地还建不利于城市功能调整，不利于提高城市商业价值。因此，要对改造地区进行科学的分析和评估，对需要异地还建的，要采取比就地还建更加优惠的政策，鼓励拆迁户异地安置。
（3）项目统筹政策。对政府控制的土地等有效资源，进行科学配置，合理利用，按照既科学又合理的要求，在严格评审测算的基础上，打破区域、地域的界限，捆绑供应老城区改造项目土地，将不具有就地经济平衡条件的改造地块与新区用地、同属改造区的甲地和乙地捆绑进行公开供地，以丰补欠，力求达到改造区经济上的平衡，保护投资者的积极性。
（六）加强组织领导，强化工作协调
老城区改造任务重、矛盾多、难度大、涉及面广，各级领导必须高度重视，把这项工作作为事关全局的大事来抓，做到“六个一”，即，确定一个项目，成立一个指挥部，明确一个市级领导挂帅，组织一套工作专班，确立一套拆迁政策，制定一个奖惩办法。要赋予指挥部一定的权力，使其做好改造项目的领导和协调工作，指挥部下设工作专班，负责落实具体的改造工作和处理各种相关的问题。要根据不同的改造项目，制定不同的拆迁政策，使政策更具有针对性和指导性。要明确各部门的工作职责和目标任务，把改造的任务纳入各城区（开发区）和相关职能部门的年度考核目标，签订责任状，实行奖惩兑现，以调动各方面的工作积极性。与此同时，全市各部门都应该大力支持旧城改造工作，在全市上下形成共识和整体合力，共同完成我市旧城改造任务。