关于大冶市政府投资建设项目管理情况的调查与思考

□ 黄治席

政府性投资建设项目是国民经济和社会发展计划的重要内容，是财政资金安排使用的重要方面。人大开展对政府性建设项目的监督，体现了计划监督与预算监督的结合，是综合监督的体现。近年来，大冶市政府逐年加大了政府投资力度，兴建了一批富民强市的重点工程。为了对政府性投资建设项目实施有效的监督，促进政府及有关部门把有限的财政资金管好、用好，最大限度地发挥投资效益，今年,大冶市人大常委会对部分政府性投资建设项目进行了调查。
一、大冶市政府投资总体概况
2007年大冶市本级政府投资主要有两个渠道，一是财政部门预算拨款直接投入，另一个是城市投资公司通过融资、其他拨款等方式投入，以及国有土地收储收益。2007年全市投资建设项目资金来源总额56239.73万元，共启动了106国道改造工程、农村安全饮水工程、供江水工程、城西北工业园、罗桥工业园、污水处理工程、金湖陈贵灵乡三个乡镇供水、湖滨路改造工程、旧城改造工程、矿冶大道整治工程等重点市政建设项目，共计31个大项。市城投公司资金来源总额33977.73万元，资金占用总额30738万元,年末银行存款17901.94万元。市本级财政基本建设预算支出21626.5万元，实际执行23417万元, 超预算1790.5万元。当年基建账户实际收到财政资金30512万元，实际拨付基建支出25165.4万元，年初账面结余12478.2万元，当年收支结余5346.6万元，账面累计结余17824.8万元。
通过这些工程建设，大冶市已初步构建了一个现代化中等城市的框架，城市功能不断增强，城市品位不断提升，城市面貌焕然一新。目前，城市建成区面积达到20平方公里，城市用水普及率100%；燃气普及率100%；垃圾无害化处理率89.9%；污水集中处理率57.5%；新增城市道路面积73.56万平方米，人均拥有道路面积16.6平方米；新增城市绿地面积57.77公顷，人均公共绿地面积10.2平方米； 2007年，全市实现财政收入14亿元。为大冶争创全国文明城市、园林城市和实现资源枯竭型城市成功转型奠定了重要的物质基础。
二、政府投资领域存在的主要问题
（一）投资体制不完善，责任缺失现象较为严重
目前政府投资建设的公益性项目中，一直采取行政部门组建基建指挥部（办公室）的方式来组织建设，造成投资主体缺位、投资责任缺失和投资失控、工期拖延等现象屡有发生。如项目使用单位经常为了使用功能的增加而随意更改设计，再向政府申请追加投资，结果使投资概算在追加中不断被突破。在这种政府投资项目管理体制下，“投资、建设、管理、使用”四位一体，政府在整个项目实施过程中缺乏强有力的过程控制，在法律层次上也缺乏追究责任的效力，项目使用单位、施工承包单位和监理单位等项目参与方都成了超投资、超标准的受益者，政府对投资项目的监管实际上处于失控状态。要使政府投资行为规范、高效，就必须突破旧有的管理方式，实行“各环节彼此分离，互相制约”的模式，让有限的财政资金发挥最大的效益。
（二）概算编制不严谨，工程超预算现象较为普遍
概算是控制投资规模的重要环节。在这次调查中我们发现，部分建设单位对概算编制重要性认识不足。概算编制往往只有总投资额，没有细化，多列、少列及漏列现象较为严重。2007年政府基建投资超预算27518.23万元。此外，很多项目实地勘测不细、设计深度不够，投资概算过于粗糙，在没有做好必要准备的情况下急于开工，造成边设计、边施工、边变更。由于对项目更改的必要性和合理性没有监督，对更改造成的损失没有相应的责任制约，在施工中对工程想改就改，有的项目一改再改，造成实际施工与计划脱节，人为的出现大量的计划外工程项目，导致项目投资失控。如矿冶大道整治主体工程，原计划投资615.3万元（中标价），后来大幅变更设计，对工程量进行了调整，实际投资达到了1241万元，超计划101.7%。
（三）资金使用效益不高，资金闲置与不足的矛盾较突出
2007年末，财政基建账户资金结余17824.8万元，城投公司年末基建资金存款17901.94万元，上述两项可用基建资金合计36926.74万元，剔除城投公司借贷20000万元，仍有可用的财政基本建设资金16926.74万元。一方面财政可用基建资金长期闲置，未能发挥应有的使用效益；另一方面大量举债，每年需支付大笔贷款利息，增加了财政负担，造成了较大的损失浪费。大量资金闲置的主要原因是工程周期长，进展缓慢，影响了资金的及时拨付以及工程效益的发挥。同时，眼前发展需要和长远发展风险相矛盾，特别是在国际金融危机背景下，对大量举债搞基本建设问题的认识，必须要有前瞻性，并加以必要的风险控制与防范。
（四）招投标行为不规范，暗箱操作等违规行为较为明显
招投标是项目管理的核心环节，也是本次调查中发现问题较多的方面。部分项目存在不公开招标或以其他方式规避招标现象。有的应该公开招标的项目以邀请招标或议标的方式来代替；有的擅自将招标范围限定于主体建筑工程，而依法应招标的一些配套附属工程则直接发包；有的施工单位通过招投标中标后，出卖资质，违规挂靠；甚至部分项目不搞招投标，直接指定施工队伍。如某工程基建投资约3600万元(竣工决算未完)，经过招投标的2600万元，未招投标1000万元。同时存在不按中标价签订施工合同、借用资质和串标围标等现象。
（五）竣工结算管理不严格，投资资金的监管较为薄弱
调查中，我们发现，许多工程在结算上存在高估冒算现象。部分施工企业受利益的驱动，抱有蒙混过关的侥幸心理，故意抬高工程造价，从而使工程造价不切实际，既加大了工程竣工结算难度，又增加了工程结算费用。如黄石新火车站广场一期工程, 施工单位报价2282.96万元，初审造价1201.54万元，审减1081.42万元。通过复审，又核减工程造价70万元，合计审减工程造价1151.42万元，占报审价50.44%。
（六）工程监理不到位，各环节相互制约管理较为松散
部分建设项目应实行工程监理却流于形式；有的尽管实行了工程监理，但在工程监理机构的确定上，却未通过招、投标的方式；有的监理不负责任，默认施工单位随意变更工程；有的工程变更联系单签证不规范，签证内容不全，甚至弄虚作假，违规签证，给施工单位偷工减料、以次充好、高估冒算提供了可趁之机；有的只对工程量进行签证，未对价格进行确认；签证不及时，没有现场签证，而是事后补签，这些在很大程度上影响了变更联系单的真实性和有效性。由于缺乏有效的监督制约机制，造成监理单位不认真履行职责，发挥不了工程监理应有的作用。
三、加强政府投资项目管理的建议
一是认真落实科学发展观，做好政府投资的可行性研究。要以科学发展观为统领，树立正确的政绩观，做好政府投资的分析研究工作。要以可持续发展的观点，科学严谨地编制投资项目建议书，对项目建设的必要性、拟建地点、主要建设内容、拟建规模、投资估算、资金筹措、交通、文保、环境影响以及经济效益和社会效益进行客观公正的分析研究。可行性研究报告应当按规定对建设项目在技术、工程、资金来源和经济效益及其环境影响方面进行全面分析论证，按照国家有关规定编制项目招标工作方案，同时要把保障民生和促进发展作为政府投资的立足点，对经济、社会、环境和公共利益有重大影响的政府投资项目进行社会公示，杜绝面子工程、形象工程，切实维护人民群众的切身利益。
二是推进管理制度创新，实行政府投资项目代建制。国务院《关于投资体制改革的决定》要求加强政府投资项目管理，改进建设实施方式，对非经营性政府投资项目加快推进“代建制”。这是我国政府投资的公益性建设项目管理模式进行市场化改革的重要举措，有效地明确了政府投资部门、代建单位和使用单位三方的合同关系和各方的责任、权利、义务，解决了投资主体长期缺位问题。大力推进这项制度创新，对大冶政府投资和经济发展具有很强的针对性和现实性，应该尽快施行。
三是严格工程项目管理，实现政府投资效益的最大化。在项目前期准备阶段，要认真开展市场调研，联合有关部门主动参与对投资项目的可行性、发展前景和效益水平作出综合评估，为领导决策提供科学合理的意见和建议；要坚持跟踪监管，严把立项关、招投标关和合同签订关；要抓住工程监理重要环节，工程监理方不但要对建设单位负责,还要对审计、财政等监管部门负责，从源头上监督建设行为。在施工建设阶段，有关监管部门做到逢变更签证必到，逢隐蔽工程施工必到，逢主要材料进场必到，让监督贯穿于施工全过程。在竣工决算阶段，结合项目招投标文件、合同、签证等对项目决算进行严格审核。通过各环节紧密配合，建立有效的工程全程控制体系，从而实现政府投资效益性和效率性同步提升。
四是根据量力而行的方针，积极开展政府投资风险研究与防范。近三年大冶市政府投资数量巨大，风险不小。2006年、2007年财政投入基建项目资金分别达到2.6亿元、3.2亿元，2008预计达到2.1亿元，分别占当年地方财政一般预算支出的27.62%、27.12%。为解决资金缺口，2007年由人大决议，政府担保向银行贷款2亿元用于基本建设，2008年计划再向银行贷款3亿元。大量举债虽然克服了资金制约，强力促进了大冶经济转型，但随着还款集中期的到来，潜在风险不可低估，建议政府要组织专班专题进行研究，做到未雨绸缪，防患于未然。
五是明确各方职责，完善政府投资责任追究制。进一步完善政府投资工程预算审核和竣工决算审计两项制度，凡属政府投资工程编制的预算要经同级财政部门审核后方可申报立项。凡本级财政直接投资的建设项目在签订承包合同时，必须以竣工决算审计结果作为建设项目工程价款结算依据，不办理竣工决算审计的，财政不予拨款，竣工决算审计后，方可办理竣工验收手续。对每一个政府投资项目,分别从工程咨询、投资决策、设计、施工、监理等方面明确责任，并实行终身责任追究制，政府投资建设的项目未经审计而结的, 要严肃追究有关单位主要负责人责任。如有不法行为，要从重追究刑事责任。