1.我国预算制度的基本情况

财政预算是经法定程序批准的基本财政计划，是国家管理财政资金的主要工具，它集中体现着政府活动的范围和方向。纵观世界各国财政预算的形成和发展史，说明财政预算作为一个重要的财政范畴，是在国家财政产生后的漫长历史过程中逐步形成的，是社会生产力和国家发展到一定历史阶段的产物。我国历史上第一个财政预算出现在清朝末年。清光绪三十四年（1908年），清政府颁布《清理财政章程》。清朝的预算虽形似统一，但由于清政府统治已摇摇欲坠，各省形成割据状态，其预算实际上只是一纸空文而已。虽然如此，它仍不失为我国第一部国家预算。以后，北洋军阀和国民党政府也有其国家预算，但都属于半封建、半殖民地性质的预算。在我国第二次国内革命战争时期，中国共产党领导的力量，在各根据地建立了红色政权下的预算。1931年11月7日在江西瑞金成立了中国工农民主政府，颁布了《中华苏维埃共和国暂行财政条例》，建立了预算制度，统一了财政收支，保证了革命战争的需要。1949年10月1日，中华人民共和国成立，建立了新民主主义国家预算。1956年，社会主义改造基本完成，社会主义制度基本建立，我国社会主义国家预算也随之建立起来。

2、我国预算审查监督制度的形成过程

新中国的预算审查监督制度建设经历了一个较长的发展过程。1949年9月召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》就明确提出要“建立预算制度，划分中央和地方的财政范围”。1954年到1982年我国制定的四部宪法先后都对预算制度进行了原则规定，从而确定了预算的宪法地位。从一届全国人大开始，我国立法机关对国家预算的审批制度得以确立并逐步向前发展。从一届全国人大二次会议开始，审批预算就成了全国人民代表大会的一项重要议程。但是，从1958年“大跃进”开始到“文化大革命”结束，我国宪法规定的预算审查制度名存实亡。

党的十一届三中全会以后，我国基本上恢复了预算审查工作。特别是 1982年宪法的颁布和实施，使我国人民代表大会对预算的审批和国家权力机关预算审查监督工作机构对预算的审查监督工作得到了重视和加强。从此，每年年初，各级政府都要向同级人民代表大会报告预算草案和预算执行情况，由人民代表大会审议并作出决议。每年6-8月，各级政府要向同级人大常委会报告上年度决算和上半年预算执行情况，由同级人大常委会审议并作出决议。1983年，六届全国人大一次会议决定设立了全国人大财政经济委员会，国家权力机关的预算审查监督工作机构由原来的临时机构改为常设专门委员会，预算审查监督的日常工作更多地转向由专门委员会来完成。

1991年10月，为了解决预算编制、审核、执行和管理中存在的突出问题以及预算监督不力等问题，国务院制定了《国家预算管理条例》。党的十四大以后，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，预算管理体制发生了重大变化，国家预算法制建设也被提到了议事日程。为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会事业的健康发展，1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国预算法》，这是我国预算法制建设史上的一个里程碑，标志着我国预算管理工作和预算审查监督工作在法制化、规范化的道路上迈出了重要一步。1995年11月国务院根据预算法的规定颁布了《中华人民共和国预算法实施条例》，1999年12月全国人大常委会通过了《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》，使我国预算审查监督的法制建设逐步完善。

2006年8月27日，十届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，并于2007年1月1日起实施。监督法的颁布实施，是完善人民代表大会制度的一项重要举措，对于各级人大常委会依法履行监督职权，健全监督机制，加强监督实效，更好地发挥人民代表大会制度的特点和优势，推进我国民主法治建设都具有重要意义。同时，也是我国预算审查监督制度建设史上的又一个里程碑。监督法对各级人大常委会审查和批准决算、听取和审议预算执行情况报告、听取和审议审计工作报告作了专门规定。这些规定是对宪法和预算法关于人大审批监督预算的原则规定的具体化，增强了可操作性，有利于立法机关更好地行使国家预算职权。

我国预算审查监督其实质是人大及其常委会对本级政府及政府预算所行使的一种监督权。其主要特点表现为：

（1）监督主体的特殊性。

预算审查监督制度，其实施主体专指各级国家权力机关，即各级人民代表大会及其常委会。其实施权来自于我国宪法和法律的规定。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，全国人民代表大会是我国的最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方最高权力机关，各级国家行政机关是本级国家权力机关的执行机关，由本级权力机关产生，对其负责，并向它报告工作

（2）监督职能的单一性。

人大的预算审查监督并不从属于任何管理职能部门。人民代表大会的职能概括的说，主要是立法和监督职能。按照我国法律的规定，预算的编制和执行是政府的职能，权力机关完全是独立在管理之外的监督职能，只注重政府管理目标的实现，因此这一监督职能极为单一。

（3）监督过程的动态性。

从预算草案的初审，到预算调整，预算执行，尽管这些只是反映在法律条文层面的应然状态，但预算审查监督制度显然不仅仅是一种事后的监督，也囊括了事前监督和事中监督。虽然由于我国历史和现实的种种原因，我国的预算审查监督过程显得欠完整和全面，但我国法律制度总的原则要求已经存在，监督过程的动态性已基本形成模式，只是欠完善的问题，这也正是我们进行探析动因之一。

我国的预算审查监督制度走过的发展历史是极其短的，虽然有一些自身的个性特点，但从与西方的比较和我国的实践来看，存在比较多的缺陷，这些缺陷的存在除了我国与其政治制度本身的差异外，其中一个重要的原因是因为预算制度本身的差异，而预算审查监督的基础是政府的预算，因此政府预算制度本身的差异在很大程度上决定了预算审查监督的合理性。由于预算制度本身的差异等原因导致了我国现行的预算审查监督制度存在以下缺陷：

我国人民代表大会审议预算并未将其作为一项立法行为，政府预算的法定性程度不高。表现为：预算年度采用的是历年制，即从每年的1月1日到12月31日，这说明政府新一年度的财政活动从公历年初就已经开始，但我国新一年度的各级政府预算草案却要等到3月份前后召开的各级人代会通过以后才能成为正式预算，上升为法律性文件。这就意味着在我国每一个预算年度中，有2—3个月时间政府进行财政活动没有法律依据，即出现了“约束盲区”。这一问题大大降低了我国政府预算的法定性的程度，不仅在制度上助长了各级政府“先斩后奏”的支出冲动，为随意支出提供了机会，也为人大的预算审查监督制造了人为的障碍。

每个国家预算审查监督的第一个程序是预算草案的审查批准，从政府提交每年的预算草案开始，监督程序就己经开始。纵观我国的预算审查监督制度，在审批预算草案的制度设计方面存在一定的缺陷，主要有：

第一、审查范围不明确

与西方国家对审查范围明确规定，并且到项到科目不同的是，我国法律对预算草案审查的范围缺乏明确操作规程设计，一是法律规定的初审对象只涉及本级预算草案的主要内容，没有考虑本级预算与总预算的关系，对本级预算的初审与人代会对总预算的审查不相称。二是预算草案的主要内容包括什么，不明确，不具体，预算法及其实施条例都没有进行具体阐述，导致初步审查有些地方只审是否列赤字、法定支出、预备费提取比例等。三是有些地方政府财政部门虽然提前一定时间提交初审，但初审看到的预算草案许多内容只列了项目，没有数字，大多是上年预算执行的情况和当年预算安排的一些设想，根本就不是一个预算案。

第二、审查标准不统一

虽然从表面上看我国预算法规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，并将其作为地方各级预算编制的基本原则。但实际上由于当前各级财政负担沉重，只能勉强编制平衡预算。这种勉强的平衡编制，往往存在着虚假应付、“水分”较多的情况。加上预算编制项目不细、透明度太低；预算执行中变更频繁，影响财政部门对预算的准确编制；一些法律、法规规定的“法定支出”任务沉重，影响了预算编制；【5】中央各级专项补贴、税收补贴、上年结余等不确定因素对预算编制的影响大；预算层层代编，影响预算编制的真实性及执行的可行性等等因素，结果往往是年初预算安排中一些项目支出增幅符合法定要求，而年终决算结果，却出现低增长甚至负增长。而现行预算法对草案审查标准的规定非常含糊，各级人大的草案审查机构享有太大的自由裁量权。由于制度建设的不配套，这种标准的不严格和不明确往往导致审查监督最终作用不大。

预算调整是在预算执行过程中对收入或者支出做出变动的情况，由本级人民政府提请人大常委会审查批准。关于预算调整的审查监督，在《监督法》的第十七条中作了较明确的规定，该条款对预算调整报人大常委会审查批准的范围作了限定，由此推断，这个限定以外的调整可以不报审、报批，在实际工作中给政府预算的执行留下了自行调整的机会，我们认为这种规制是不完善的。现实工作中，如超收收入的使用，由于法律规定的不明确，政府只是向人大常委会专门委员会作一个备案，人代会时一并向大会报告，这种做法违背了预算监督法定性的基本原则。监督法第十七条第三款中提出的初步审查或征求意见，有关主管部门如何对待和处理，也没有明确的规定。从法理中去分析，这一条款是不全面、不完整的，实际工作中也使人大常委会及工作机构的初步审查意见得不到重视，发挥不了人大的监督作用。

每个会计年度终了后本级人民政府应提请本级人大常委会审查和批准决算草案，属于对预算的事后审查监督。在我国现行法律制度下决算的审批可以说是最流于程序性的，并没有实质性的监督。主要表现在：

一是决算审批的主体不明确

决算是经法定程序批准的年度国家预算执行结果的会计报告，由决算报表和文字说明两个部分构成。预算法规定，在每一预算年度终了后，各级政府财政部门编制本级决算草案，报本级政府审定后，由本级政府提请本级人大常委会审查和批准。但实际情况是，决算草案需待上级财政部门批复后，才报本级人大常委会审查和批准，人大审批往往流于形式，而且等到批复下来时，在省级己经是6、7月份，区、县则要到8、9月份，这就严重影响了人大审批决算的严肃性。[6]

二是报送人大审批的决算草案过于简单

现在很多地方政府报送人大审批的决算案只有表示收支平衡的几类大数，审议难以起到对预算进行事后监督的效果。而作为财政部门，对究竟要向人大报告什么样的决算内容往往也很不清楚，随意性极强。因为没有法律的明确规定，决算到底是由财政部门还是人大批?审计部门隔年审计决算，而人大早就批了，审计出来的问题由人大还是财政部门承担责任?所有这些关键性问题，现行法律的规定都没有明确的规定。决算收支平衡表中“其他及专项支出”有些数额较大，而具体包括哪些项目，没有明细表和说明，透明度很低，委员们难以进行审议。这部分资金不详细审议，不受监督，审议决算就没有意义。