老龄化，一个无法回避的话题

——关于我市社会化养老工作情况的调查报告 

左莉

黄石是全省较早进入人口老龄化的城市之一，妥善解决养老问题是当前我市和谐社会建设迫切需要解决的重要课题之一。上半年，我带领内务司法委员会和相关科室同志就全市社会化养老工作情况进行了调研。

一、我市社会化养老工作的现状

目前，随着我国社会人口老龄化的加剧，我市已经进入了老龄社会。至2008年底，我市60岁以上人口为29.1226万人，占全市人口总数的11.52%，超过国际上公认10%的标准，表明黄石已经进入老龄社会。另据预测，到2021年，我市老年人口接近50万人，进入老龄化高峰期。近年来，我市积极应对人口老龄化的严峻形势，不断提高养老保障水平，以黄石港区为试点开展城市养老服务社会化工作，努力探索养老服务社会化的新路子，初步建立了以居家养老为主体、以社区养老为辅助、以机构养老为补充的新型社会养老服务体系，并取得了明显成效。

一是着力提高和完善老年人生活保障体系。截至去年年底，我市共有46.2万名居民参加养老保险，占总人口的18.5%，已参保离退休人员均能按时足额领取养老保险金。加大困难老人救助力度，将符合低保条件的农村老年人和城镇“三无”老人全部纳入低保范围。优化老年人医疗保障服务，城镇90%以上的社区在人口密集型小区建立了社区医疗卫生服务站，比较有效解决了社区老年人就医难、就医远的问题。重视和加强老年人合法权益保障，为全市60周岁以上老年人办理《老年人优待证》10万余份，老年人可持证享受一系列优惠服务；向百岁老人按照200元/月标准及时足额发放营养补助金。

二是积极探索购买服务，搭建社区居家养老服务平台。坚持突出重点，兼顾一般的方法，探索出了一条“政府购买服务，中介组织运作，区、街、社区联动”的工作思路，初步建立了居家养老服务模式。在养老服务社会化试点黄石港区，确定了151名“三无”老人和低保特困老人，作为首批服务对象，享受政府购买服务。目前，该区建成规范居家养老服务站41个，共有养老护理员108人，服务志愿者460人，已为304名老人开展了居家养老服务。

三是积极推进集中养老机构发展。不断提高公办养老机构市福利院整体水平，由政府直接出资瞻养的“三无”老人有272人，占我市老年人的0.09%；近几年来民政部门从改善居住条件、配套完善设施、提高生活标准等方方面面逐步提升他们的生活水平；另一方面，逐步发展民营养老机构，10年来我市已创办民营养老机构12家。一批养老机构还在继续建设中，预计在未来的3—5年内，我市集中养老问题可得到进一步的缓解。

二、我市社会化养老工作面临的困难

我市社会化养老虽然取得了一定成绩，但社会化养老格局还没有从根本上形成，还面临着一些困难。

一是集中养老机构发展滞后。全市55家养老机构中，公办4家，集体办（乡镇）38家，民办12家，公办民营1家；其中城区养老机构只有12家，1200个床位，无法满足社会化养老的现实需求。养老机构从总体上看存在服务设施短缺、服务质量相对较低、护理人员不足等问题。

二是居家养老服务体系亟待建立和完善。目前，我市居家养老服务体系仍处在摸索阶段，还没有形成一整套完善的运行机制。服务对象覆盖率低，全市享受政府购买服务政策的对象仍然仅限于“三无”老人只占老龄人口总数的1%。服务老年人的中介机构和专业服务队伍发展缓慢，庞大的老年需求市场和供方市场之间尚未建立畅通的信息渠道。社区养老职能缺乏相应的政策法规和完善的服务体系支撑，非营利组织的社会地位尚未得到承认。社区养老服务设施和功能不健全，不能充分发挥社区养老服务的功能和作用。

三是对养老服务社会化趋势认识不足。各级政府及相关部门对养老服务社会化工作的重要性认识还没有完全到位，政策扶持和宣传引导不多，缺乏整体规划，公共投入不够，帮扶力度不足，发展还很不平衡。

三、加强我市社会化养老工作的对策

当前，要按照投资主体多元化、服务对象公众化、服务队伍专业化、服务形式多样化的要求，着力构建以居家养老为基础、以社区为依托、以机构养老为补充，在经济上保障、生活上照料、心理上抚慰三者有机统一的社会化养老服务体系，通过走社会化养老之路，来解决老有所养问题。

一是要提高认识，充分发挥政府在推动社会化养老中的引导作用。

要正确对待传统家庭养老模式面临的巨大挑战，充分认识社会化养老、商品化养老是历史的必然。一方面，随着人口老龄化迅速发展，家庭养老部分职能向社区和社会转移成为历史的必然。另一方面，社会的进步、分工的细化直接导致了商品化养老资源以及社会化养老机构的出现，家庭成员可以通过市场的法则购买社会商品化的养老资源来满足老人的养老需求，来完成自己对老年人的赡养行为。

要正确认识银发事业带来的产业发展机遇，认识到银发事业就是朝阳产业。加快发展社会化养老产业，是解决我市当前人口老龄化的主要途径，也是完善社会保障机制的重要环节。市政府及有关部门要把这项工作纳入到资源型城市转型工作中，推动老龄化问题的解决。

要正确认识社会化养老是以人为本的必然要求，切实加大行政推动力度。市政府及有关部门要尽快出台我市推进社会化养老的实施意见，加大行政推动力度，通过政府引导、市场推动、养老服务实体多样化的社会化养老之路，让包括老龄人口在内的全体社会成员共享改革发展成果。

二是要统筹规划，加快推进养老服务社会化。

市政府要把社会化养老工作纳入经济和社会发展的总体规划，明确推进的具体措施、工作安排和阶段性要求，加快实现养老服务的社会化进程。

提出总体目标。建议市政府在近期专题研究我市社会化养老工作，成立领导小组，制定《关于加快我市养老社会化工作的实施意见》，提出具体的推进措施。力争在5年内，全市基本建成以政府兴办的养老服务机构为示范，以民办养老服务机构为骨干，以社区养老服务为依托，以居家供养为基础的社会养老服务体系。

实行统筹规划。有关部门要认真研究我市老龄人口分布现状，考虑养老机构建设的区域、规模、层次和类别，按照合理布局的原则，将老年公寓、老年康复院、老年活动室、老年学校、老年社区服务中心等养老服务机构的发展和养老服务网络的建设纳入国民经济和社会发展规划，重点做好城区养老服务机构的合理布局，把养老服务设施布局规划纳入城镇建设规划，统筹安排社区养老服务设施建设。在这个过程中，既要加强引导，鼓励发展，也要避免一哄而上，造成资源的闲置和浪费。

加强行业监管。建立准入制度。有关部门要创新机制，根据不同层次的养老服务需求设置不同的设立标准，建立健全公开、平等、规范的准入制度，严把审批关，坚决取缔无证经营的养老服务机构。实行分级分类管理。根据养老服务机构的规模、设施设备条件和服务质量等情况，依据相关的技术规范和标准进行管理，促进有序竞争，使社会化养老服务走出一条良性循环的产业化发展道路。建立健全激励和约束机制。引导和建立养老机构行业协会，通过自律加强对养老服务机构的指导和监督，使养老服务产业能健康有序发展。

三是要落实优惠政策，加快发展养老服务机构。

各级政府、各有关部门要认真落实《国务院办公厅转发民政等部门关于加快实现社会福利社会化的意见的通知》（国办发〔2000〕19 号）、财政部和税务总局《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》（财税〔2000〕97号）、民政部《关于开展养老服务社会化示范活动的通知》（民函〔2005〕48号）和省政府《关于加快实现社会福利社会化的决定》（鄂政发〔2000〕55号）、《省民政厅关于印发〈湖北省城市养老服务社会化示范试点实施方案〉的通知》（鄂民政函〔2006〕115号）等有关文件中有关扶持社会化养老事业发展的各项优惠政策。在土地、营业税、城市建设和房屋建设的行政事业性收费、电增容费、供排水设施使用费、企业所得税和个人所得税、床位补贴等方面给予享受优惠。

四是要积极推进居家养老，大力培育中介服务市场。

要重新认识社区在社会化养老中的重要地位和其组织、沟通、协调、服务的重要作用，认真总结推广黄石港区养老服务社会化试点工作经验，建立健全以家庭为核心，以社区为依托，以老年人生活照料、卫生保健、法律援助、精神慰藉为主要内容，以上门服务和社区日托为主要形式的居家养老服务体系，切实推进居家养老的社会化、产业化进程。

建立养老服务资源平台，有效整合城市社区内为老服务资源。整合卫生服务机构、劳动保障工作站、文化站（点）、市民学校、体育场馆等，开展居家养老服务，并明确工作职责；建立老年人应急呼叫、救助服务体系，联合社会中介组织参与居家养老服务工作，初步形成方便老年人养老的“十分钟”服务圈。充分发挥社区作用，把社区服务引入家庭，让老年人在社区安度晚年。

大力培育中介和养老服务机构，充分发挥社会中介组织的桥梁、纽带作用。积极培育和发展有信誉的养老服务机构，为居家养老搭建服务平台，提供专业化、多样化的服务。要加强保健护理等专业知识的培训，逐步实现养老服务人员的职业化、专业化。

五是要创新体制机制，发挥集合效应。

走政府主导、社会参与、多方资助的道路，形成财力投入机制。要通过规划引导、政策激励、管理规范、制度创新来吸引更多的民资、外资以及工商资本参与兴办养老机构。积极探索建立和完善公建民营、民办公助、政府补贴等多种发展养老服务的途径和机制，探索“以房养老”、政府出资兴建养老机构然后转让使用权收回投资以及由个人集资，按统一标准兴建养老机构，然后由出资人获得使用权的养老机构建设模式，多渠道拓展资金来源。

创新风险保障机制。借鉴外地经验，协调保险机构增加“养老机构意外责任险”险种，通过公开招标，确定承保单位。在保险金的支付上，可以采取“三个一点”模式进行，即政府补贴一点、养老机构出一点、个人承担一点，以此提高养老机构发生意外责任风险的善后处置能力和抗风险能力。