提高人大常委会审议意见

　　处理质量的思考

　　高德斌　吴从涛

　　《监督法》是人大常委会开展监督工作的依据。《监督法》明确规定，人大常委会对听取和审议的“一府两院”专项工作、常委会执法检查报告，会后要形成审议意见，交由“一府两院”研究处理，对研究处理的结果向代表通报，向社会公开，接受代表和社会的监督。这些规定，从一定程度上提高了审议意见的地位和重要性。因此，人大常委会必须给予高度的重视。然而，在实践中，由于《监督法》实施不久，各级人大及常委会对如何认识审议意见的重要性，如何交办、督办，如何对待“一府两院”研究处理结果等问题，并没有一个统一的正确认识，没有形成一套有效的对待审议意见的方法和措施，从而使审议意见的处理质量不够理想。本文拟对这些问题并就如何提高人大常委会审议意见处理质量谈一些粗浅的看法。

　　一、加强思想认识,为审议意见的有效处理奠定思想基础

　　首先，人大及常委会组成人员要对审议意见的法律效力、重要性有一个正确的认识。《监督法》规定审议意见形成之后要交由“一府两院”研究处理，并反馈处理结果，这就表明了审议意见对“一府两院”具有约束力，而法律效力的根本特征就是具有约束力，由此审议意见具有法律效力。审议意见是人大常委会一个集体的意见，是经过一个高层次的会议——人大常委会作出的，体现了大多数常委会委员的意志，因此其地位必然高于代表意见建议，重要性必然大于代表意见建议。但和同样具有法律效力的人大决议、决定相比较，其地位又要低于后者，重要性又要小于后者，因为后者不仅具有法律效力，而且具有强制执行力，而审议意见不具有强制执行力，对这一点也要客观、实事求是地认识到，而不能主观地过分估高审议意见，从而正确对待“一府两院”对审议意见的处理结果，特别是当“一府两院”拒绝处理审议意见情况时。

　　其次，“一府两院”组成人员也要提高对审议意见重要性的认识。目前，人大及其常委会组成人员通过认真学习自身开展工作所必须依据的《监督法》，已对《监督法》包括审议意见的重要性有一个正确的认识，然而，“一府两院”却认识不够，以为这部法律与自身无关，是与人大及常委会有关的法律，因而重视不够，但实际上，“一府两院”正是审议意见的承办单位，是审议意见的直接落实者，其思想认识落后，必然会敷衍、拖延、甚至拒绝审议意见的处理，影响审议意见的处理质量；相反，思想认识提高了，才会去认真处理审议意见，并积极谋求处理效果，因此加强“一府两院”对审议意见重要性的认识尤显必要；

　　再次，人大代表、社会公众也要加强对审议意见重要性的认识。《监督法》明确规定审议意见及处理结果要向代表通报，向社会公开，接受代表、社会的监督，这就表明人大代表、社会公众同样有权利，也有义务，有职责去监督审议意见是否真正得以贯彻落实。可见人大代表、社会公众也要加强对审议意见重要性的认识，自觉履行好监督职责。

　　二、提高审议意见质量，为审议意见的有效处理提供前提

　　要使审议意见得到有效处理，其前提必然是审议意见自身质量比较高。如果审议意见自身质量不高，“一府两院”如何把它作为依据进行有效处理呢？因此必须提高审议意见质量。笔者认为提高审议意见质量要解决好两个方面的问题：一是审议意见必须抓准问题，这样处理时就有针对性；二是审议意见必须针对问题提出合理、具有可操作性的建议，这样处理时就便于操作，便于问题的解决。这两个问题紧密联系，缺一不可，都要重视，不可偏废。抓准问题就是要抓住主要问题。笔者认为主要问题是指那些对“一府两院”工作的有效开展起着直接制约作用的根本问题，而不是那些对“一府两院”工作有影响，但不是起主要作用的问题。这些问题还应该属于“一府两院”自身职责范围内，经过他们的努力能够创造条件加以解决。如果问题不属于“一府两院”自身职责范围内，如人员编制少等，“一府两院”自身根本不能解决，那么这些问题尽管很重要，也不宜在审议意见中提出，而应通过其它途径加以解决。另外，提出的问题不能太多，一般应以三四个为宜，舍去非重要的问题。因为通常“一府两院”工作比较繁忙，如果提的问题太多，尽管都有助于他们工作的开展，但他们在不同时期也有自身工作规划，工作重点，问题太多反而会干扰他们的工作，使他们疲于应付，再则问题太多还不如只提几个主要问题让他们更有时间、精力来解决，这样产生的效果会更好些。抓准问题后就要针对问题提出可操作性的建议。提出这些建议，要结合本地实际情况，考虑一系列主客观条件，和“一府两院”进行沟通、协商来确定。这些建议要能帮助和指导“一府两院”改进工作，为解决问题指明方向和途径；这些建议既不是“一府两院”能轻易做到，但不是不可能做到，而是要经过承办方经过一番努力才能做到。太容易做到，就无价值可言，太难以做到，就不具有可操作性；这些建议具有可操作性，但不是太具体，不是一条条具体措施，否则就限制了“一府两院”手脚，因为“一府两院”毕竞是实践部门，很有可能有更好的措施来解决问题。而建议带有一定的宏观性、指导性，“一府两院”就可以根据自身实际情况来采取更切合实际的具体措施，从而更好地解决问题。因此，“可操作性”具有相对性，不能够狭隘地理解。抓准问题并就问题提出相应的可操作性建议就能在很大程度上保证审议意见的质量，审议意见质量提高了，就为审议意见的有效处理提供了必要前提。

　　三、创新交办督办方式，促进审议意见有效处理

　　人大常委会审议意见形成后就存在一个如何交办的问题。交办的方式对审议意见的处理质量有着直接的影响。审议意见可以口头交办，可以书面交办，也可以口头、书面结合起来交办。但这些方式都没有体现审议意见的重要性，都难以引起“一府两院”的足够重视。因此有必要创新交办的方式。笔者认为，可以采取召开交办会的方式进行。具体做法是：办公室组织召开有主任会议成员、承办单位领导、政府分管领导、机关相关工委参加的交办会议。在会议上，交办方对审议意见的处理时限、方式、质量、处理结果的公开等作出说明，并提出要求，然后就审议意见具体条款内容的合理性、可操作性等征求承办方和政府分管领导意见，相互之间进行沟通、协商。最后由承办方签收。

　　通过这种交办方式，承办方就能够在会上对审议意见具体条款内容不清楚的地方和交办方直接进行沟通、交流，以消除分歧，并可就实践中存在的困难作出说明，以便交办方进一步修改、完善审议意见，从而使审议意见更具针对性和可操作性，更便于有效处理。另外，由于审议意见是由承办方在会上签收的，而承办方既然签收了，就意味着认可、接受了审议意见的条款内容，也意味着对审议意见的处理作出了承诺，因此，会后一般就会自觉地去履行。如果采取口头或书面等方式进行交办，承办方有可能因审议意见的条款不明确，或不具有可操作性而难以处理，甚至会以这些理由拒绝、拖延处理审议意见。如果这些理由能成立，这时交办方就陷入了被动。而召开交办会在很大程度上就避免了这种情况的发生，从而有助于、有利于审议意见的有效处理。

　　审议意见通过交办会的方式交办后，并不意味着审议意见就能很顺利的得到“一府两院”的有效处理。因此，交办后进行督办也很重要。但如何使督办有效果，也有一个方式方法的问题。实践证明，召开督办会是个有效的方式。督办会有以下作用：一是在督办会上，交办方可以听取承办方处理审议意见的进展情况，目前存在哪些困难，下一步的打算等，并根据实际情况给承办方提供适当的指导和帮助。二是审议意见交办后可能会遇到一些新情况、新问题，这时候召开督办会交办双方可以针对新情况新问题，就审议意见条款的处理、变更，废除等进行沟通协商，达成审议意见处理的新办法。三是政府工作繁忙，不同时期不同阶段有其工作重点。审议意见虽然重要，但不一定就是该时段“一府两院”的工作重点，加之审议意见交办时限比较长，“一府两院”因而有可能忽视对审议意见的处理，这时候及时召开督办会，就能对审议意见的处理起到一个督促的作用，从而确保审议意见在规定期限内尽快得到处理。

　　一般来说，通过交办会、督办会这两个环节的把关，审议意见一般都能得到有效处理。当然，也不排除有些审议意见未得到“一府两院”重视，能处理而不处理的情况。通过创新交办督办方式，就能增强“一府两院”处理审议意见的责任意识，从而促进审议意见的有效处理。

　　四、建立奖惩机制，激励审议意见有效处理

　　审议意见经过“一府两院”处理后，处理结果最终会体现为满意、基本满意、不满意三种情况。人大常委会如果对这几种处理结果一样对待的话，处理结果为满意、基本满意的单位将不再会自找麻烦去积级处理审议意见，处理结果不满意的单位更加会轻视审议意见，听之任之，从而削弱了审议意见的严肃性，权威性，因此对“一府两院”处理审议意见的结果建立奖惩机制就尤显必要。建立奖惩机制的目的是为了表彰先进，鼓励他们更好地处理审议意见，同时鞭策后进，激励他们争先创优。笔者认为，要使奖惩机制真正发挥作用，首先就必须对“一府两院”处理审议意见的情况是满意、基本满意、还是不满意进行客观、实事求是的测评，根据测评结果进行奖惩，这样奖惩就服人心，起到奖惩应有的作用。要做到测评准确，就要解决好以下几个问题：一是测评的主体。笔者认为，测评主体应该是参加过督办会的主任会议成员，机关相关工委成员，相关人大代表。因为这些人具备有一定的代表性，参加过视察、调查、执法检查，对审议意见涉及到的工作情况比较熟悉，有发言权，而不能让所有代表来参加测评。让所有代表来参加测评看似民主、公正，但实际上没有必要，也难以有效果，而且费时费力，因为代表基本上都是兼职代表，只对本行业工作熟悉，对其它行业工作并不熟悉，甚至可以说完全是个外行，怎么能期望他对审议意见中涉及的不熟悉的工作进行评价呢？显然不能。二是测评的内容。笔者认为，测评的内容要围绕针对审议意见的条款内容采取了哪些措施，取得了哪些效果，这些措施、成效是否实事求是，是否有夸张的成份等进行，这样测评既简单快捷，又有针对性，又比较准确。测评结果出来后，人大常委会就可根据结果进行奖惩，笔者以为，基于审议意见的重要性对处理结果满意的，可借助年度大会的影响力在年度大会上进行表彰，对处理结果不满意的，可以对承办单位和直接责任人提出批评、通报批评，并责成有关单位对直接责任人追究责任，也可以作出相关决议，总之奖惩要最终使审议意见处理不满意的单位认识到不满意的后果将会对自身的存在和发展很不利，从而发挥奖惩应有的作用。