1992年4月，七届全国人大五次会议对三峡工程议案进行表决，该议案得到1767张赞成票、177张反对票、664张弃权票，该工程预计动态总投资2039亿元。中央政府投资重大工程尚且需要最高国家权力机关审查批准，地方政府投资重大项目自然也要接受地方国家权力机关监督。

一、从人民与国家关系看监督的内在必然性

国家权力机关是人民代表大会及其常务委员会，是代表人民行使国家权力的机关。国家事务管理的主体是人民，是人民在执政党领导下，依托国家权力机关，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。对于人民与国家及其权力机关的关系，《宪法》总纲第二条、第三条表述得十分清楚：“中华人民共和国的一切权力属于人民”——“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。关于人民与国家的关系，卢梭的《社会契约论》也提出过“国家主权在民”、“国家只能是自由人民自由协议的产物”的思想。在中国， “一切权力属于人民”，既然地方各级人民代表大会也是人民授权委托的中华人民共和国地方统一的权力机构，那么这个国家的地方统一权力机构受人民委托并代表人民管理地方国家政治、经济等事务，既是一种对地方国家事务的管理形式，又是一种在地方的国家管理形式，因此，地方国家权力机关对地方政府投资的监督，自然既是一种对地方国家经济事务的管理形式，也是一种在地方的国家管理形式，监督有其内在必然性。

二、从法律法规依据看监督的明显合法性

《宪法》第九十九条规定：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，……审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告”，第一百零四条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”。《地方组织法》第八条第（三）款、第四十四条第（四）款规定：县级以上的地方各级人民代表大会及其常务委员会“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。上述“计划”、“预算”包括了使用财政预算安排的建设资金和纳入财政预算管理的专项建设资金进行固定资产投资即政府投资的计划、预算；“经济工作的重大事项”包含了政府投资事项。《监督法》第十九条规定：“常务委员会每年审查和批准决算的同时，听取和审议本级人民政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告”，第二十条规定：“常务委员会认为必要时，可以对审计工作报告作出决议”，即可对包括审计查出使用预算资金和其他财政性资金进行的政府投资项目存在问题的审计工作报告作出决议。

一些地方法规对地方国家权力机关监督地方政府投资项目进一步作出了明确具体规定。《湖北省各级人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》第四条规定：人大常委会可以对“年度国民经济和社会发展计划中的重点建设项目以及其他对社会经济发展产生重大影响的建设项目的实施情况”作出决议、决定。上述“建设项目”涵盖了政府投资建设项目。《深圳市政府投资项目管理条例》第八条规定：“特别重大的项目，市政府应当提请市人民代表大会或者其常务委员会审查批准。” “市人民代表大会及其常务委员会对政府投资项目计划的执行情况依法进行监督”，该《条例》第二十二条规定：项目预算“超过项目总投资的百分之二十且超过金额在五千万元以上的，市政府应当提请市人民代表大会常务委员会审查批准”；《贵阳市政府投资项目管理条例》第十五条规定：“县级人民政府投资单个项目工程直接费用增加投资500万元以上、市人民政府投资单个项目工程直接费用增加投资1000万元以上的，应当向同级人民代表大会常务委员会报告”。《武汉市政府投资项目审计条例》第五条规定： “市、区人民政府每年应当向同级人民代表大会常务委员会报告政府投资项目审计工作，接受同级人民代表大会常务委员会对审计机关查出问题和整改工作的监督检查。”

三、从政府失灵现象看监督的现实合理性

市场失灵需要政府介入、干预和纠正，政府失灵需不需要在“看不见的手”、“看得见的手”以外的“第三只手”来纠正呢？现实经济生活中不存在万能的“第三只手”，地方国家权力机关也绝不是万能的“第三只手”，但是，地方国家权力机关可以在权力范围内纠正地方政府特别是其经济部门的政府失灵现象。

1、依法限制地方政府单纯追求预算最大化行为。在西方国家，预算过程分为编制——审议批准——执行——决算四个阶段，参与这个过程的有内阁、议会和审计部门，从民主决策和民主监督角度看，议会作用更大一些。在美国国会审议预算时，各利益集团包括政府部门总要大肆活动，从自身利益最大化出发游说议员，以追求部门预算最大化。议员有时也会出于忠诚需要，对预算提出种种修正，有时甚至“宁丢三尺帽，也要砍一刀”。在中国，部门预算一般要经过资金使用部门与财政部门之间“两上两下”过程，再由财政部门提交人大审查批准后下达资金使用部门。在地方人大审查部门预算时，地方政府部门负责人往往找到地方人大有关委员会，要求增加部门预算。对于部门法定支出需要，有关委员会常常予以支持保障；对于部门非法定支出、纯属追求内部成员收益最大化行为，有关委员会一般未予支持。有关委员会在审查本级预算中，经常对政府预备费进行监督，依照《预算法》保证预备费“用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支”，防止预备费用于配备豪华轿车、修建楼堂馆所、年终部门分配行为发生。对于某些地方政府不顾人民群众实际需要、受利益驱动追求“政绩工程”的预算安排资金，地方人大也能进行审减。

2、立法减少地方政府部门设租行为。如上所述，地方政府部门设租主要是建立在扩张行政审批权力基础上的。2003年8月27日十届全国人大常委会第四次会议通过的《中华人民共和国行政许可法》，体现了中国行政审批改革方向,可将该法等同理解为“行政审批许可法”，因为行政许可从本质上说是一种行政赋权行为，《行政许可法》的颁布实施从某种程度上减少了行政审批这一行政限权行为。因此，有立法权的地方人大可以根据规范本地行政审批行为并减少本地行政审批事项的需要，制定本地行政许可条例等地方法规，减少地方政府部门特别是经济部门扩张行政审批权力的设租行为。

四、从法律监督和政策调控看监控的有机统一性

地方国家权力机关对地方政府投资依法监督，控制地方政府重大项目投资规模，与中央宏观政策调控、控制地方投资过快增长是一致的。这个观点可从以下两点得到解释：

1、从政策科学分析，法律与政策是统一的。政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列法令、办法、条例等的总称。政策与法律的关系应有三层：一是包含关系，国内学者张金马认为，政策“其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等”；二是同一关系，国外学者有关政策的法律法规论如美国学者伍德罗·威尔逊认为：政策是由政治家即具有立法权者制定而由行政人员执行的法律和法规；三是并列关系，即政策和法律分属两个范畴，但法律是政策的体现。在我国，采取第三层关系的解释更符合国情。法律一般是政策的集中体现，一个时期执政党和政府有什么样的政策，就会反映到执政党领导的立法机关制定的法律之中，即把党的主张变为国家意志。

2、从目的角度来看，监督与调控是一致的。地方国家权力机关监督地方政府投资特别是重大投资项目，不仅是为了监督其合法性，即地方重大经济事项是否依法按程序提请地方人大及其常委会决定，而且是为了监督其合理性，即地方政府投资行为及重大投资项目内容是否合理，是否符合国家宏观调控政策、产业政策和行业规划。从实质上讲，这与中央宏观调控的目的和国务院关于投资体制改革的目标是一致的。

五、从督促政府提供公共产品看监督的公共代表性

地方国家权力机关是人民代表机关的性质决定了它必须关注民生、反映民情、代表民意，地方国家权力机关可以通过法定程序督促地方政府投资提供公共产品，满足人民群众日益增长的公共产品需要，以体现其公共代表性。从社会发展看，公民对公共产品的需求有增无减，特别是对新型、优质的公共产品和公共服务需求旺盛。如果由政府直接投资生产和提供一般私人产品，会像计划经济时期一样导致一般私人产品生产供给无效率，也因不利于把地方政府有限的资金更多地引导到加强经济社会薄弱环节上来而影响公共产品生产和提供。因此，第一，地方国家权力机关督促地方政府投资提供公共产品并引导地方政府资金由生产提供私人产品转向生产提供公共产品，反映了经济社会发展规律，反映了政府投资职能和方向，反映了人民群众生活需要；第二，地方国家权力机关督促地方政府转变投资职能，通过加大科技投入推动科技进步，拓展高新技术领域公共产品生产供给，代表了先进生产力的发展要求和人民群众的现实需求；第三，地方国家权力机关督促地方政府投资生产提供价廉物美的公共产品，提高公共服务质量，代表了低收入群体的意愿。

（作者：刘月溪 单位：黄石市人大财经委）