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关于人大协商若干问题的思考

来源:      时间:2018-11-22

  摘 要 人大协商是社会主义协商民主的重要组成部分,也是新时代下党对人大工作提出的新部署新要求。研究并推进实施人大协商工作,对于在新形势下坚持和完善人民代表大会制度,推动人大工作创新发展,充分发挥地方国家权力机关的职能作用意义重大。本文主要从人大协商的渊源、内涵、意义等基本概念入手,分析人大协商的主体、客体等要素,提出加强和完善人大协商工作机制的建议,以期能在人大协商的机制建设与规范上进行一些探索,为人大协商实践提供参考。

  关键词 人大协商  民主  机制

  党的十八大以来,以习近平总书记为核心的党中央深刻总结我国社会主义民主政治建设的经验和规律,作出健全社会主义协商民主、推进协商民主广泛多层制度化发展的重大决策部署。党的十九大报告更是进一步明确提出了要统筹推进人大协商,做到“有事好商量,众人的事情由众人商量”。贯彻好党的十九大精神,各级人大要在依法行使职权过程中,加强理论研究,改进工作方式,增强工作实效,积极发挥人大协商这一新政治机制的作用,切实推动社会主义民主政治不断发展。

  一、关于人大协商的概念——什么是人大协商

  理论是实践的先导。推进人大协商发展,首先是要加强对人大协商的认识,弄清楚人大协商的渊源、内涵和意义。

  1.人大协商的渊源。协商民主作为学术概念,是一个舶来品。1980年,美国学者约瑟夫·毕塞特在《协商民主:共和政府的多数原则》一文中第一次提出了“协商民主”的概念。随后,西方学术界对协商民主理论的探讨不断升温。其实,我国社会主义协商民主的思想和实践由来已久。早在土地革命时期,在瑞金成立的中华苏维埃共和国就十分注重与人民群众的协商,大量吸收工农积极分子直接参与苏维埃的各项管理工作。抗日战争时期,中国共产党为了团结一切可以团结的人士参与抗战,在抗日根据地建立了一种崭新的统一战线性质的政权——“三三制”政权,为抗战胜利做出了重要贡献。新中国成立前夕,关于国歌、国旗、国徽的确定也是通过中国人民政治协商这个平台,与社会各界充分协商后决定的。党的老一辈领导人也很早就强调了协商民主的重要性。毛泽东同志说过:“国家各方面的关系都要协商。”“我们政府的性格,你们也都摸熟了,是跟人民商量办事的”,“可以叫它是个商量政府”。周恩来同志也说过:“新民主主义的议事精神不在于最后的表决,主要是在于事前的协商和反复的讨论。”

  党的十八大报告首次提出并系统论述了健全社会主义协商民主制度。党的十八届三中全会提出“深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”,强调要推进协商民主广泛多层制度化发展。党的十八届四中全会明确要求构建程序合理、环节完整的协商民主体系。2015年2月,中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》,首次将“人大协商”明确为一种重要的协商渠道,并提出了“积极开展人大协商”的重要意见。2017年10月,党的十九大报告明确要求把“发展社会主义协商民主”纳入新时代中国特色社会主义的基本方略,提出“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展,统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商”。可以说,我国社会主义协商民主是在中国共产党领导人民进行革命、建设和改革的长期实践中,形成的中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势,是中国共产党和中国人民的伟大创造。

  2.人大协商的内涵。自2015年党中央提出人大协商的概念以来,理论界许多学者对此进行了界定和研究,但由于人大协商还是一个新的民主概念,学者们关于人大协商的表述和内涵还没有形成一个非常完整的权威界定,众说纷纭,各执一词。从党的十九大报告对人大协商的要求和人大工作的特点来看,人大协商不能脱离人大的履职实践,不能游离于人大职权之外,必须服务于人民当家作主的这一根本主题,必须服务于人民代表大会制度的坚持和完善。

  基于这样的认识,我们认为人大协商的内涵就是:人大及其常委会在同级党委的集中统一领导下,围绕履职过程中的重大问题和人民群众关注的热点问题,组织有关方面和个人,运用多种沟通方式,在决策之前和决策之中进行充分协商,扩大社会和公民对人大工作的有序政治参与,从而实现更加深入地了解民情、听取民意、集中民智,释疑解惑、形成共识,充分保障人民当家作主和最广大人民群众的合法权益,努力提高人大及其常委会民主履职、科学履职、依法履职水平。其中,坚持党的统一领导是人大协商的前提,人大履职过程中的重大问题和人民群众关注的热点问题是人大协商的重点,提高人大依法履职的能力是人大协商的落脚点,保障人民当家作主和人民群众的合法权益是人大协商的本质要求,加强沟通、形成共识是人大协商的重要手段。各级人大要把人大协商作为提升人大履职质量和水平的途径,把加强人大协商作为坚持和完善人民代表大会制度的题中应有之义,使人民代表大会制度成为推进人大协商的重要制度保障。

  3.人大协商的意义。依法有序推进人大协商,可以充分保障人民当家作主的权利。

  第一、开展人大协商,有利于密切同人民群众血肉联系。人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性,关键在于它深深植根于人民之中。社会主义协商民主是党的群众路线在民主政治领域的重要表现。各级人大是贯彻党的群众路线重要阵地和广泛联系群众重要平台,通过依法有序的人大协商,可以形成了解民情、反映民意、集中民智的有效机制。

  第二、开展人大协商,有利于扩大人民群众有序政治参与。改革开放以来,我国公民的民主意识和政治参与意识不断增强,不再简单满足于举举手、投投票,更渴望有广泛且日常化的利益表达,政治参与的热情高涨。人民代表大会制度保障了人民依法参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利。通过发挥人大协商的独特优势,可以更加广泛和多元的引导人民群众,常态化参与人大行使职权的过程中来,让人民群众能够充分表达意见和讨论对话。

  第三、开展人大协商,有利于促进科学民主依法决策。人民代表大会制度作为党领导依法治国的根本制度安排,是推动科学民主决策的重要制度优势。人大在依法行使立法、监督、重大事项决定、人事任免等职权的过程中,通过依法依程序进行人大协商,能够更大范围地汇聚各方面的智慧和力量,推动人大履职行权的科学性和民主性。

  二、关于人大协商的主体——谁来组织和参与人大协商

  做好人大协商,必须科学确定协商主体。人大协商主体包括两个方面:一个是协商组织主体,另一个是协商参与主体。其中,协商组织主体是指协商的组织者以及工作人员,负责组织推动协商工作,并主导督促协商成果的落地见效。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,这就决定了人大协商的组织主体必须是各级人大及其常委会,而不能是其他部门或组织。

  协商参与主体是指那些针对协商议题发表见解并对最后协商结果产生影响的组织或个人。从人大工作的属性和人大协商的内在要求来看,人大协商的参与主体主要包括以下四个方面:一是人大代表。在人大协商工作中,人大代表也是非常重要的协商参与主体。人大代表是人民代表大会的主体,是国家权力机关的组成人员,他们工作生活在人民群众之中,在执行代表职务的过程中,能够通过联系群众、开展调研视察等方式,充分了解民意、掌握民情,反映群众的愿望与诉求。人大代表还是社会各阶层、各战线、各行业的精英骨干,政策理论水平相对较高,对一些社会问题具有深刻的见解,在参与人大协商中可以有针对性地提出意见,推动协商形成高质量成果。二是社会公众。利益相关的社会公众是人大协商的重要参与主体。当前,我国社会结构、社会阶层日趋复杂,各方面群众思想活跃、利益诉求多样。充分听取社会公众的意见建议,是人大协商的基本要求。各级人大在组织人大协商的时候,把利益相关方的社会公众吸引到协商工作中来,让其直接充分表达个人想法和意愿,有利于增强人大协商的广泛性和实践效果。三是人民团体和社会组织。人民团体和社会组织分别联系和服务于某个领域或某个方面的人民群众,对本团体或组织的特定群体的发展目标、利益诉求、存在问题等了解深刻,能有效表达所代表群众的诉求,也是人大协商重要的参与主体。开展人大协商,根据协商议题邀请有关人民团体、社会组织参加,能够深入了解有关社会群体、特定阶层的意见建议,增强人大决策的民意基础。四是“一府一委两院”等国家机关。“一府一委两院”等国家机关是人大协商中的重要参与主体。这些部门既是人大协商过程中协商议题的专业发言人,也是人大协商结果的最终落实者。“一府一委两院”等部门聚集了各方面的专业人才,具有较强的专业优势,对党中央的决策部署、法律法规的科学内涵和基本要求把握精准,对本行政区域内的贯彻落实情况也掌握全面,可以对人大协商的议题提出全面专业的分析和针对性的解决措施。

  三、关于人大协商的客体——人大协商的范围和内容

  人大协商的客体是指人大协商的客观对象,包括协商的范围和内容。宪法法律赋予人大及其常委会立法、监督、决定重大事项和选举任免等职权,在这些法定职权的行使过程中,根据需要进行充分协商,可以更好地听取民意、汇聚民智,有效地支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。据此,可以将人大协商的客体分为立法工作协商、监督工作协商、决定重大事项工作协商、选举任免工作协商和人大代表工作协商等五个方面。

  一是立法工作协商。立法协商是人大协商工作中分量最重、开展最广泛的一个领域。开展立法协商就是把协商理念更好地贯彻于立法工作中,围绕地方人大立法权限,突出立法内容、方式、程序等重点环节,特别是法规立项、法规草案中涉及群众切实利益的重要问题、部门间分歧较大的条款等,加强沟通协调,最广泛地集中和反映社会各阶层、各方面的意见建议,使制定的每一部法规都充分体现人民群众意志。自2016年1月获得立法权以来,黄石市人大常委会坚持科学立法、民主立法、依法立法,力争使每一部法规都充分体现人民群众意志。通过在媒体和网站公开征求下年度立法项目计划的建议,鼓励和支持公民有序参与到立法工作中来,提高了立法工作的民主性、公开性。先后成立地方立法研究中心、立法咨询专家库、常委会法律咨询组,通过法律咨询组会议、专家论证评估会等形式,充分发挥专业智囊的作用。在法规审议和修改过程中,坚持深入实地调查研究、充分听取各利益主体的意见,通过大众媒体征求对法律法规草案的修改意见、专家咨询、召开法律法规草案论证会等形式,广泛开展人大协商,达成最大共识,使所制定的法规立得住、行得通、能管用,为地方改革发展稳定提供了法制保障。

  二是监督工作协商。开展监督工作,听取人民群众的意见,接受社会的监督,能够进一步提高人大监督的针对性,使监督议题更加精准,监督方式更加妥当,监督实效不断增强,促进相关工作的扎实开展。近年来,黄石市人大在确定每年的重大监督议题前,都广泛听取人大代表、常委会组成人员、常委会工作部门以及“一府一委两院”的意见建议,并报同级党委研究同意,使人大监督工作更好地体现坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。每年将常委会年度工作要点和立法计划、监督计划以及讨论决定重大事项计划草案在人代会期间,发放给市人大代表和“一府一委两院”征求意见,提高了工作安排的科学性。2018年,黄石市政府还根据市人大常委会工作要点的安排,研究制定了任务分解方案,增强了人大工作的实效。在监督的过程中,就拟提交常委会会议审议的议题进行事前深入调查研究,充分听取意见,形成有事实、有依据、可操作的调研报告,经常委会主任会议讨论修改,提请常委会会议审议,全体组成人员充分发表意见,使提出的审议意见更加切合实际、更具可操作性。审议意见提交“一府两院”处理后,通过跟踪督办,使体现民意的各项意见建议得到较好落实,有力促进了“一府两院”依法行政、公正司法。在今年开展的推动工业高质量发展专题询问中,提前组织常委会组织人员和部分人大代表对全市重点企业进行了视察,详细了解了企业项目存在的困难和问题,还组织召开了集中座谈会,广泛征求社会各界的意见和建议,确保专题询问能够问的精准、问出实效。

  三是决定重大事项工作协商。随着经济社会发展进步和社会主义民主法治建设深入推进,重大事项议决工作在人大履行法定职权中的地位越来越重要。在讨论决定重大事项前,组织进行广泛深入的调查研究,认真听取各方面的意见建议,通过充分协商,使人大及其常委会作出的决议决定更好地反映民意、集中民智,提高人大讨论决定重大事项的科学化、民主化水平,使党委的重大决策部署通过人大的法定程序变成全市人民意志。近年来,黄石市人大常委会把健全完善讨论决定重大事项制度作为深化改革的重点项目,修订出台了《讨论决定重大事项的规定》,明确了讨论决定重大事项的原则和范围,完善了讨论决定重大事项的程序,强化了决议决定执行的监督机制,明确了法律责任,为进一步规范重大事项决定权提供了制度保障。2018年8月,黄石市政府为解决老城区与新区的快速对接,加快沿线城区开发建设,提升城市品质,向市人大常委会提交了拟建设现代有轨电车规划情况的报告。市人大常委会组织常委会组成人员和部分专家进行了充分讨论,形成了专项审议意见,督促市政府进一步完善了规划设计方案。

  四是选举任免工作协商。选举民主和协商民主是我国社会主义民主的基本形式,两者相辅相成、互为补充。开展选举任免工作协商,是有效衔接协商民主与选举民主的重要环节和有效途径。近年来,黄石市人大将选举任免工作协商的重点放在人选的酝酿讨论和会议审议方面,在党委组织部门提出初步人选后,在部分人大代表、相关部门组织协商,征求意见。在会议选举表决前,按照相关法律规定及时把拟选举任免人员名单提交人大代表或常委会组成人员,使其有充足的时间对候选人进行酝酿讨论,比较全面深入地了解拟任人选的实际情况。

  五是人大代表工作协商。代表工作是人大工作的重要组成部分。只有做好代表工作,才能使人大制度充满生机和活力。自换届以来,黄石市人大坚持突出代表主体地位,注重提高代表能力素养,增强代表履职能力,还建立完善代表履职管理系统,拟定代表履职清单,实行积分制考核管理,代表在履职系统中的排名根据考核积分呈现动态变化,充分激发了代表的履职热情。在全市建立了104个“人大代表之家”和227个代表小组活动站,通过这些平台加强与选民的联系,开展了代表向选民述职、接受选民监督等扎实有效的协商民主,方便了代表和人民群众的互动交流,帮助群众解决了实际困难,真正把以往常委会会组成人员联系代表、代表联系人民群众的单向联系变为代表与人民群众多元化、多层次、全方位联系。同时,为保证代表建议意见办理的落实率和满意率,在建立代表建议办理第三方评估机制的基础上,又建立了代表建议办理分类综合评价机制,通过不同评价主体对代表建议质量、分办精准度、办理态度及办理实效等方面进行分类综合评价,倒逼代表建议质量提升、分办准确、办理高效,真正做到人民有所呼、人大有所应。

  四、关于人大协商的机制建设——如何建立科学合理的工作机制,确保人大协商有序推进

  人大协商是党的十九大关于加强社会主义民主政治建设的重要战略部署,是加强和改进新时代人大工作的重点努力方向。各级人大及其常委会要抓住机遇,着力在建立科学合理的工作机制方面下功夫,进一步增强人大协商的质量和水平,加快推动人大工作创新发展。

  一是建立协商议题选定机制。人大工作涉及面广、范围大,事关经济社会发展全局。开展人大协商工作,必须重视协商议题的选择,坚持科学、精准、必要性和“少而精”的原则,做到突出重点、把握关键。选择人大协商议题,要紧紧围绕党委重大决策部署、政府着力推进和人民群众反映强烈的问题展开,要选择人大立法、监督、决定、选举任免以及代表工作中的重要问题开展协商。根据人大工作的时间特点和工作规律,建议在每年11月份,人大常委会工作机构开始征集汇总各方面的意见建议,并以适当形式向社会公开征求意见,形成下一年度协商议题建议草案,按程序提请常委会主任会议等进行研究确定。涉及有关重大问题的协商议题,应及时向同级党委请示报告。研究通过的年度协商议题项目,应列入常委会年度工作计划,并报送同级党委备案。次年年初,通过门户网站、人大报刊或其他新闻媒介,向社会公开本年度协商工作计划,使有关协商对象及早明确协商议题并做好相关准备。

  二是建立协商工作组织机制。各级人大及其常委会作为人大协商的组织主体,要根据年度协商议题涉及的事项和内容,及时确定协商议题涉及的专(工)委作为协商牵头部门。牵头部门要及时制定切实可行的协商工作方案,提出协商的具体目标任务,研究确定参与协商的单位及个人,明确协商工作的组织方式,加强与相关部门的沟通协调,明确工作任务,落实责任要求,确保协商工作积极稳妥有序开展。在协商开展前,要组织协商参与人员深入做好调研,准确掌握实际情况。在协商过程中,要加强会议组织,引导协商各方紧密围绕协商主题开展协商,维护好协商秩序,营造良好的协商氛围。充分协商后,要及时整理参与协商主体提出的意见建议,包括不赞成甚至明确反对的意见,形成初步协商情况报告。同时,还要将意见建议采纳情况,采取适当方式向协商的参与主体作出回应,从而调动和保持协商参与者的积极性、主动性。

  三是建立协商成果运用反馈机制。人大协商工作的目的在于应用,在于提高决策水平。协商结束后,常委会工作机构要及时组织有关专家,对初步协商意见进行系统深入的研究论证,提出相应的协商处理意见,按程序提请人大常委会主任会议审议通过后,形成正式协商成果。同时,还有注意加快协商成果的转化运用。一是通过请示、报告、信息上报等方式,将协商成果上报同级党委,为党委决策提供参考依据。二是将协商成果印发常委会组成人员、人大代表等,为其依法行使职权提供参考。三是将在人大协商中了解掌握的情况和协商成果,及时反馈给政府及有关部门研究处理。

  做好人大协商,发展社会主义协商民主,是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想、坚持人民当家作主基本方略的重要内容,也是深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度重要思想的具体行动。我们将加强理论研究,坚持理论联系实践,积极开展人大协商探索,为进一步完善人民代表大会制度贡献力量。

  参考文献:

  1.中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》。

  2.吴庆波:《我国人民代表大会制度中的协商民主研究》。

  3.隋斌斌:《有限政治市场下的多赢治理——中国人大协商民主的发生、运作逻辑与政策建议》。

  4.阮重晖、方永红、沈亦乐:《关于人大工作中协商民主的思考》。

  5.山东省人大常委会研究室课题组:《对地方人大协商主体的确定及其优势分析》、《关于地方人大协商客体确定及其重点把握的问题》、《对地方人大开展协商工作基本方式和制度机制问题的思考》。

  6.王维国:《人大民主中的协商机制探讨》。


  结题单位:黄石市人大常委会研究室

  课题组成员:

  殷正发 黄石市人大常委会副秘书长、研究室主任

  董志敏 黄石市人大常委会研究室调研科科长

  尹 申 黄石市人大常委会研究室主任科员

  赵丹丹 黄石市人大常委会研究室科员