【摘 要】建设法治社会是我们党坚持执政兴国的一贯主张，也是建设社会主义和谐社会的基本保障。党的十八届四中全会作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，标志着中国特色社会主义法治建设进入了新的历史时期。人大作为国家法律的制定者、法律实施的监督者，在法治建设中始终处于主导地位。地方人大及其常委会作为地方国家权力机关，应着力弘扬社会主义法治精神，牢固树立社会主义法治理念，认真履行好宪法和法律赋予的职责，在全面推进法治建设进程中发挥作用。
【关键词】人大 法治建设 作用
法治是社会有序运转的重要保证，是社会和谐发展的基石。党的十八届四中全会提出了关于依法治国的一系列新观点、新举措，对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、法治队伍建设、加强和改进党对全面推进依法治国的领导作出了全面部署。地方人大及其常委会必须准确把握新形势下法治建设的新要求，认真履行宪法和法律赋予的职责，在推进本行政区法治建设中勇于担当、有所作为。
一、深刻认识和理解地方人大及其常委会在法治建设的重大责任
地方人大及其常委会作为国家权力机关，由于特殊的法律赋予，决定其在法治建设中始终处于主导地位，责任重大，责无旁贷。
（一）人大的性质地位决定了人大在法治建设中必须责无旁贷。我国的国体和政体决定了人民是我国的主人，我国的一切权力属于人民，人民行使权力的方式是人民代表大会，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，并根据它的意志和制定的法律，进行具体的行政管理和司法活动。人大、政府、法院、检察院都是代表人民利益、为人民服务的，他们的根本目标相同，只是分工不同，职责不同。人大同政府、法院、检察院之间的关系不是对立的，而是监督与被监督的关系。这种监督也是一种支持，它可以使政府、法院、检察院的工作以人民代表大会及其常委会为依靠，获得强有力的支持；又可以把政府、法院、检察院的工作置于人民代表大会及其常委会的有效监督之下依法行政、公正司法。作为人民代表大会制度的重要组成部分，地方人大及其常委会要切实把这一根本政治制度坚持好、完善好，从根本政治制度上保障和推进社会主义法治建设。
（二）人大的工作机制决定了人大在法治建设中必须勇于担当。随着经济的快速发展和人民生活水平的显著提高，人民群众对社会保障充分、社会秩序稳定、社会大局和谐的追求日益强烈，特别是对建设公平正义、安定有序的法治社会充满期待，对建设公正严明、廉洁高效的法治环境满怀期盼。由人民选举产生的人大代表组成的各级人大及其常委会，是具有广泛代表性的民意机关，其最大的优势就是密切联系人民群众。人大及其常委会主要是通过会议形式，严格依法按程序办事，在充分了解人民意愿的基础上，集体行使职权。这种运行机制发挥的好，有利于建立畅通、公正、规范的社会利益表达机制；有利于形成既有对多数人的服从又有对少数人的保护这样一种各得其所又和谐相处的社会状态，促进党和群众、社会各阶层关系和谐。因此，地方各级人大及其常委会要立足法定职权，顺应广大人民群众思富、思稳、思安的新期盼和新要求，在推进法治建设进程中，当仁不让，把握导向，依法运用人大及其常委会的各项职权，保障人民群众依法有序政治参与、依法合理表达诉求、依法充分反映民意。
（三）人大的法定职责决定了人大在法治建设中必须有所作为。宪法作为国家的根本大法，在第九十九条规定：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。”这一规定对人大及其常委会维护法制统一的职权予以了明确。地方各级人大和地方人民政府组织法在第八条和第四十四条也分别对地方人大及其常委会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行进行了明确规定。同时，从法治建设的几项重要任务来看，科学民主立法、监督执法、公正司法、推动全民守法的各方面工作都需要地方人大及其常委会参与其中、发挥作用。因此，社会大众法律意识的强弱、法律贯彻执行情况的好坏，都与地方人大有着莫大的关系。地方人大及其常委会必须将党依法治国的决策部署通过法定程序上升为国家意志，维护宪法和法律的权威、监督宪法和法律的实施，并通执法检查、专题询问、听取和审议专项工作报告等方式，加强对各项法律法规在本行政区域内执行情况的监督检查，督促“一府两院”依法行政、公正司法，以维护法律的尊严和权威。
二、地方人大在法治建设中发挥作用存在的不足
当前，随着经济社会的快速发展，文化价值的多元取向，国家权力和社会关系更加需要普遍遵守的法治意识和健全完善的法律规定来引导、规范和制约。尽管近些年来，地方各级人大及其常委认真贯彻落实依法治国基本方略，坚持坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以宪法和法律为根本依据，通过加强依法行政、公正司法、法律监督、法制宣传教育和法律服务等途径，加快推进地方民主法治建设进程，为促进地方经济社会又好又快发展提供了法治保障。但仍然存在这样或那样的问题，这些问题都带有普遍性。就全国范围来说，中国的法治建设将是一个艰巨的、复杂的和长期的过程。正如《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，我们党高度重视法治建设，但必须清醒看到，同党和国家事业发展要求相比，同人民群众期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，法治建设还存在许多不适应、不符合的问题。影响地方人大在法治建设中作用发挥的主要原因有以下几个方面：
（一）部分党员领导干部法治观念较为淡薄。随着我国法治建设的推进和社会主义法治精神的弘扬，各级党员领导干部的法治水平、法治意识再逐步提升，但目前仍有部分党员干部不肖学法、疏于学法，法治观念仍然较为淡薄，工作中往往是重政策轻法律、重批示轻法律、重关系轻法律。具体表现在：“人治”观念仍然存在。我国是一个具有两千多年封建统治历史的国家，封建传统的“人治”思想在人的头脑中根深蒂固。在当前我国社会管理中，一些公职人员尤其是一些领导干部，头脑中仍还存在着这样的“人治”意识，淡漠法律，避开法律，实行“人治”方式管理社会。“官本位”现象严重。官大的人社会价值就高，官小的人社会价值则低，而与官不相干的职业则根据“官”来衡量其社会价值。领导干部思想意识中存在“官本位”思想，直接导致其在工作中唯长官命令服从，对百姓不热情。有的领导存在特权思想和官本位意识，认为法律是管老百姓的，是约束别人的，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。法律工具主义意识。认为法律仅仅是一种工具，是实现一定社会目标的手段。因此存有法律工具主义意识的人会对法律持随心所欲的态度：想用就用、不想用就弃之一旁。领导干部在社会管理的网络中作为权力的执行者，其法律意识的高低，社会主义法治理念的强弱，直接决定着我国在当前社会管理活动中依法管理、依法决策和依法办事的水平。
（二）依法行政能力存在不足。依法行政，指的是行政机关根据法律法规的规定取得、行使行政权力，并对行政行为的后果承担相应法律责任。简而言之，就是指政府在行政的过程中须遵循社会发展的规律“问政”，按照科学发展观的方法和要求“处政”，贴切国情民意“行政”；其核心和本质，就是依法规范、约束、监督行政权力，真正实现“权为民所用，利为民所谋”的目的。长期以来，一谈到中国的法治建设，最集中的话题之一是说我们的法制不够健全。事实上，截止到2010年，有中国特色的社会主义法律体系已经形成。习近平总书记说，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”如果有了法律而不实施、束之高阁，或者实施不力、做表面文章，那制定再多法律也无济于事。从最近几年来的一些热点事件来看，一些地方政府依法行政能力的不足、法治理念的缺失、不守法，没有严格执法，无疑更是法治问题的要害。比如，我们现在企业开工时都要求解决“三废”的处理问题，并且也都购置了相关设备，否则也不可能发给生产或经营许可证，但很多企业开工后都把处理三废的装置关闭了，或者白天有人检查时就开着，晚上没人的时候就把污水直接排进江河湖泊里。随着政治体制改革力度的加大，市场经济制度的完善和深化，随之出现的一些新情况、新问题、新特点。政府在推进依法行政工作的过程中，存在一些不可忽视的问题和薄弱环节，特别是对依法行政建设法治政府的漫长性和艰巨性认识不够、对依法行政工作学习研究不够，依法行政工作机制不够完善、措施不够有力、主观能力性发挥不够，还有就是存在政府权界不清、职能交叉、责任不明，致使政府在依法行政工作中作用发挥不强、责任意识不强、推进力度不大，缺少应有的活力和动力。
（三）司法公信力有待进一步增强。公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公则对社会公正具有致命破坏作用。习近平总书记在多个场合都反复讲到的“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”但在当前，社会公众对司法的信任度普遍不高，甚至出现司法信任危机。比如：信访而不信法，群众不通过正当的司法途径来解决问题，而是企图借助于信访手段来达到目的，体现出对司法的极大不信任；司法抵抗力较差，基于社会人情、权力干扰、新闻舆论压力以及当事人极端情绪等负面影响，司法机关及其工作人员未能及时公正的处理具体案件，造成如湖北京山佘祥林杀妻一案、河南商丘赵作海一等冤假案件，虽然此类案件占整个案件的极个别，但因此带来的社会大众对司法的不信任的不良后果，严重影响着司法公信力；司法执行力缺失，因为司法执行力的部分缺失，导致司法权没有得到有效运行，当事人权利没有得到实质上的救济，致使司法权威受损。公正司法是法治建设的关键，是维护社会公平正义的最后一道防守线。而我国司法公信力缺失，原因是多方面的，有历史原因，千年的封建集权制度，人治与封建特权思想深入人心；有社会现状，社会信任缺失，影响对司法的信任；有法律规范原因，法律规范的不健全、不完整，影响司法的效力；有文化水平原因，社会大众知识水平低下，法律知识淡薄。总而言之，随着司法体制改革的深入推进，我国的司法公信力逐步得到改善，但提升司法公信力是建设社会主义法治国家的必由之路，它是一个复杂的系统工程，不可能一蹴而就，需要循序渐进。
（四）社会法治氛围不够浓厚。十八届四中全会提出，法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围。而对于每个公民来说，法律和道德都是社会行为规范，要强法治的道德底蕴，强化规则意识，倡导契约精神，弘扬公序良俗。发挥法治在解决道德领域突出问题中的作用，引导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任。但在当前，社会的法治氛围不够浓厚，法治意识淡薄也并不是个别现象。例如，尽管我国每个司机只有通过了交规考试才能上路，但争道抢行、超速、走应急车道，闯红灯，还有中国式过马路，都是世界有名的，交通死亡率更高居全球第一。一个人最高境界的守法，是恪守社会公德、职业道德和家庭美德，最低限度的守法，是要做到法律底线不能逾越、法律规范不能破坏。我国有13亿多人口，每个人生存和活动方式千差万别，要平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，实现社会和谐，只有更好地发挥法治的引领和规范作用，正所谓“没有规矩，不成方圆”。要使法治变成生活方式，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，仍然有大量的工作要做。
（五）人大职能作用发挥不够。依法治国，归根到底要体现在人民依照宪法法律，通过人大及其常委会对行政司法机关及其工作人员的监督制约上。在人大制度中，监督权是人大诸多职权的核心。然而，目前人大监督职能不到位，监督不力的状况仍是一个比较突出的问题。这一问题之所以存在，除了目前政治体制改革相对滞后，人大职能完全不到位的客观条件不成熟外，监督主体在思想观念和精神状态方面存在问题也是一个重要因素。我国自古崇尚的“中庸”、“ 和为贵”的处世哲学，至今仍影响深远，在很大程度上影响着人大监督职能的正常履行。在实际的监督过程中，一定程度上存在重程序、轻实质，重审议、轻跟踪的现象。监督检查有时还不够深入，解决问题的力度不够，效果还不是很好。参加监督的人大代表也存在审议讨论时随大流、人云亦云，视察评议时说好话、戴高帽，提建议、批评和意见时，大众化的“建议”提的多，有针对性、带“刺”的意见、批评提的少。致使人大的监督仍存在“走过场”的现象，监督效果不明显。还有就是重大事项决定权运用得还不够，重大事项决定权是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项极其重要的职权，也是实现地方重大决策民主化、法制化的重要手段。但实际操作运用的比较少，特别是对事关经济社会发展的重大问题提前调研不够，主动决定的少，被动决定的多。
三、进一步发挥人大作用推进法治建设的建议
依法治国是实现人民当家作主的重要保障，坚持依法治国、维护宪法和法律权威是人大及其常委会的重要任务。要按照“党委领导、人大主导、政府实施、全民参与”的工作机制，坚持依法监督、依法行政、公正司法共同推进。
（一）科学实施地方立法，强化法律规范、法律引导。推进法治建设，立法应当先行。要不断适应新形势新任务新要求，努力推动地方立法工作迈出新步伐。一是牢固树立精细化立法理念。把提高立法质量作为立法工作的重中之重，着力提高立法的科学性、针对性、有效性，切实增强法规条例的可执行性和可操作性，确保法规条例立得住、行得通、真管用。二是始终坚持地方立法的方向性、人民性、法律性和执行性。坚持党的领导，注重立法决策与改革决策相衔接，统筹做好法规条例的立、改、废和清理工作，确保党的主张通过法定程序成为国家意志，确保重大改革于法有据、有序推进。坚持以民为本、立法为民，由“立权”向“立责”转变，更加注重规范公权、保障私权、尊重人权，使每一项立法都反映人民意志、得到人民赞同。要坚持宪法法律至上，保证宪法法律和行政法规的正确实施，维护国家法制的统一、尊严和权威。坚持从实际出发，突出问题导向，体现地方特色，立管用的法、解决问题的法,服务经济社会发展。三是注重做好各个关键环节。认真实施新修改的立法法，注重完善立法体制，履行好立法法赋予地方人大及其常委会的职权。要注重发挥人大主导作用，通过立法规划、年度立法计划等形式加强对立法工作的统筹安排，建立由人大相关专工委组织起草综合性、全局性、基础性等重要法规案制度，更多发挥人大代表参与起草和修改法规条例的作用。四是注重加强重点领域立法。地方人大及其常委会要在坚持各领域立法的基础上，重点加强生态保护和建设、城建建设、历史文化保护等方面的立法，切实发挥立法在改革发展稳定中的引领和推动作用。同时要强化立法队伍建设，依法实行立法专家顾问制度，着力解决立法人才缺乏、能力不足问题，更好地适应新形势下立法工作的需要。
（二）依法实施重大事项决定权，推进民主决策、科学决策。正确实施重大事项决定权，推进民主决策、科学决策。要适应建设法治国家形势需要，自觉增强大局意识和法治意识，正确处理党委决策与人大决定之间的关系，围绕党委重大决策部署，适时作出决议决定。要积极适应建设法治国家的形势需要，适时对本行政区域内法治建设中带有根本性、全局性、长远性的问题和人民群众关注的问题及时作出决议决定，为本地区经济持续健康发展、保障实现基层民主、公正合理解决社会矛盾纠纷等提供良好的法制环境，最广泛地凝聚人民群众支持改革、支持发展的强大合力。要建立政府重大决策出台前向本级人大报告制度，加强对政府重大决策过程的监督，促进政府健全决策规则程序、合法性审查、听证公示等制度，使权力授予有据、行使有规、运行有序，把权力关进“笼子”里、晒在“阳光”下，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。要加强对决议决定执行情况的常态化监督，让人大决议“落地有声”，保证党委重大决策部署顺利实施，保证人民意愿充分实现，维护人大决议决定的法律强制力。
（三）加强法律法规监督检查，促进依法行政、公正司法。法之贵，在于行。要充分发挥人大监督职能，注重加强法律法规实施情况的监督，促进依法行政、公正司法。一要加强执法检查，进一步推进严格执法。要加强对法律法规实施工作的监督，坚持围绕党委工作中心，围绕影响改革发展稳定的重大问题，围绕人民群众普遍关心、反映强烈的热点难点问题，选准项目，加强执法检查。二要坚持创新监督方式方法，切实增强监督实效。要通过听取汇报、召开座谈会、实地走访、问卷调查、民意测验等多种形式，更加全面地了解和掌握真实情况，扩大监督影响的广度和深度，保障宪法和法律的正确实施，推动地方政府及其部门在法治轨道上开展工作，严格遵循法律，自觉运用法律，在法律的框架内依法行权、依法履职、依法办事，善于运用法治的手段推进法律的实施，善于运用法律的方式维护法律的尊严和权威。三要强化司法监督，进一步维护司法公正。要围绕推进公正司法、深化司法体制改革，改进和创新人大对司法工作的监督。要加强工作监督，除了听取专项工作报告外，还要加强工作视察，必要的时候可以开展询问，通过人大监督司法机关公正执法办案，进而树立司法机关的权威，维护司法公信力。要加强人事监督，做好司法机关拟任人员的任前考试考核工作，把握好任职条件和标准，规范司法队伍。要督促落实推进司法体制改革的各项措施，健全司法权力运行机制，着力监督司法机关阳光司法、廉洁司法、高效司法，促使司法机关公正司法，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。四要推动建设法治政府，加大支持促进力度。要督促政府加强行政决策程序建设，确保决策的合法性、可行性、安全性。围绕依法行政和规范行政权力运行，及时听取审议政府贯彻执行行政许可法、行政处罚法等专项工作报告，对政府部门的执法工作进行评议，不断加大对行政执法的监督力度，使行政机关法定职责必须为、法无授权不可为，确保政府在法治轨道上开展工作。尤其要加强规范性文件备案审查工作，完善规范性文件备案审查的机制，有重点地开展对地方性法规和规范性文件的主动审查，认真研究公民、组织提出的审查建议，坚决纠正或撤销与宪法法律相抵触的规范性文件，维护社会主义法制的统一和尊严。
（四）加大法制宣传教育力度，增强法律意识、法律信仰。要全面落实关于设立国家宪法日和实施宪法宣誓制度的要求，进一步增强人大选举任命干部的宪法法律意识。要利用视察和执法检查等活动，开展法制宣传教育，使人大履职的过程，成为宣传和普及宪法法律、弘扬法治精神的过程，彰显人大工作特色。要着力推动法制宣传教育，增强法律意识、法律信仰。要推动落实人大常委会作出的关于进一步加强法制宣传教育的决议，督促政府和有关部门认真实施普法规划，深入开展法治宣传月、法制文化下乡等活动，努力把法治意识、法律信仰融入到人们的头脑中，体现在人们的日常行为中，在全社会形成良好的法治风尚。要推动法制宣传教育常态化，充分运用人大网站、电视、报刊、网络等媒体，加强人大法治宣传教育，大力宣传民主法治建设的生动实践经验，让人民群众见证法治的进程、感受法治的力量，让法治意识、法治精神、法治信仰深入人心。
（五）加强自身建设，提高践行法治、推动法治的能力。发挥法治建设的主导作用，各级人大及其常委会必须带头学法、遵法、守法、用法，把法治思维、法治方式始终贯穿于履职行权的全过程。要加强政治理论学习，在推进法治建设中高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚定走中国特色社会主义政治发展道路，积极探索人民代表大会制度的理论和实践创新，保证民主法治建设的正确政治方向。要加强对宪法及相关法律的学习、理解和运用，恪守宪法原则，弘扬宪法精神，履行宪法使命，坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一，把与党同向、与民同心、与时俱进的人大工作思路落实到推进法治建设的过程中，落实到坚持和完善人民代表大会根本政治制度中。各级人大代表要按照来自人民、根植人民、服务人民的本质要求，做学法的模范，带头学习相关法律法规，用法律体系武装头脑、指导实践，做守法的模范，严格按照代表法的规定认真履行义务，规范自己的一言一行；做到法治底线坚守不破、法治红线坚持不触、法治高压线坚决不碰，用好人民赋予的权力；做普法的模范，紧密结合工作实际，宣传法律常识、解读法律法规、传播法治思想，引导群众办事依法、遇事找法、解决问题用法。
加强法治建设是构建和谐社会的战略之举，是一项复杂的社会系统工程，需要不断实践、不断探索。作为代表人民行使权力机关的人大及其常委会，必须围绕社会主义法治体系建设的要求，切实履行宪法和法律赋予的各项职责，在推进法治建设中发挥积极作用。
参考文献：
1、党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》；
2、杨伟东著《推进法治中国建设》。
课题组长：
殷正发 黄石市人大常委会副秘书长、研究室主任
主要成员：
张水清 黄石市人大常委会研究室副主任
凡后美 黄石市人大常委会研究室法规科科长
王义才 黄石市人大常委会研究室宣传科科长
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