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完善人大法律监督机制研究

来源:黄石市人大常委会研究室      时间:2017-11-02

摘 要 人大法律监督是指依法对规范性文件是否符合宪法和法律规定所进行的监督。本文从全面分析规范性文件备案审查工作的基本内涵和重要性,以及工作存在的主要问题等方面进行针对性研究,就如何完善人大法律机制,提出建立健全“社会重视、有制必报、认真审查、有错必纠、严肃追责”的规范性文件备案审查工作机制,进一步做好人大法律监督工作,加快地方民主法治进程。


关键词 人大法律监督 规范性文件  备案审查


人大监督是人大及其常委会对本级政府、法院和检察院的工作和法律法规实施情况的监督,是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权,是党和国家监督体系的重要组成部分。人大及其常委会依法行使监督权,切实做好监督工作,增强监督实效,对于保证宪法和法律的正确实施,维护社会主义法制的统一和尊严,确保行政权和司法权的正确行使,依法行政、公正司法,确保人民的合法权益得到尊重和维护,维护改革发展稳定的大好局面,具有极其重要意义。从人大监督的主要内容来看,人大及其常委会开展经常性监督工作分为两大类,工作监督和法律监督。工作监督是指人大常委会对“一府两院”在工作中是否正确实施法律和依法行使职权,是否正确贯彻国家的方针、政策,是否正确执行人大及其常委会作出的决议、决定的情况所进行的监督。法律监督是指对规范性文件是否符合宪法和法律规定所进行的监督。本文主要以法律监督为研究对象,从推动规范性备案审查工作着手,实现人大法律监督机制的进一步完善和发展。

一、规范性文件备案审查工作的基本内涵和重要性

规定性文件是指宪法和法律外的两类文件:一是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章。二是上述文件之外其他由国家机关依法发布的决议、决定、命令和司法解释。规范性文件涉及公民、法人和其他组织的权利义务,数量多,涉及面广,直接关系到公共利益、社会秩序和公民的切身利益,备受公众关注。备案审查是指上述两类规范性文件在生效之后,必须按照法定权限报法定机关备案,由接受备案机关进行分类、存档,在规范性文件的有效期间,依法对其进行审查监督的活动。

(一)规范性文件备案审查,是维护国家法制统一,实现权力制约的必然要求。保证宪法和法律在本行政区域内的贯彻实施是地方人大常委会的主要工作职责。规范性文件由行政、司法等地方国家机关制定公布,在一定范围、一定时期内对本行政区域内的公民、法人和其他组织具有普遍约束力,是治理国家、管理经济文化各项事业的重要手段,具有一定的法律效力。但在实际工作中,由于部门或地方利益的考虑,有些机关制定的规范性文件与国家现行法律相抵触、相违背,有些机关超越了自身职权,损害了人民群众利益,扰乱了正常的市场经济秩序,破坏了以宪法为核心的法制体系的完整性。加强对规范性文件的备案审查,把好规范性文件的质量关,及时纠正或撤销与法律法规相抵触的规范性文件,能够有效制约国家机关的权力运行,确保宪法和法律实施,维护国家法制统一,促进依法行政和公正司法。

(二)规范性文件备案审查,是维护群众根本利益,构建和谐社会的需要。规范性文件在本行政区域具有普遍的约束力和反复适用性,如果其内容与上位法不合或有失公正,如果实施,既是损害了个人和一个群体的利益,更将会在—个较长的时间,损害辖区内全体人民群众的利益,甚至会影响社会和谐稳定,影响社会改革发展稳定的大局。通过对涉及经济社会发展全局和人民群众根本利益的规范性文件进行备案审查,从源头上掌控规范性文件的合法性,降低规范性文件违法造成的危害,促使国家机关的行政行为更加符合法律规定、更加符合人民群众的意愿,在根本上维护人民群众的利益,促进社会和谐稳定。

(三)规范性文件备案审查,是完善人大监督职能,提高监督实效的有效措施。《监督法》和湖北省监督法实施办法实施以后,对地方人大常委会如何行使规范性文件备案审查,作出了明确规定,为地方人大常委会对本级人民政府和下级人民代表大会的规范性文件进行备案审查提供了必要的法律支持。同时,规范性文件备案审制度的完善,丰富了人大常委会的法律监督形式,进一步完善了人大监督职能。地方人大常委会对本级人民政府履行监督职能时,涉及较多的往往是政府的具体行政行为,如开展专项工作报告审议、工作评议或执法检查等,很少涉及审查本级人民政府不适当的决定和命令等抽象行政行为。对国家机关抽象行为的监督是人大监督体系中的重要内容,人大对国家机关抽象行政行为的监督应该是全面的。因此,加强对抽象行政行为的监督,做好规范性文件备案审查工作,是履行宪法和法律赋予人大职责的内在要求,是对监督职能的拓展和完善。

二、规范性文件备案审查工作存在的主要问题

目前,随着我国社会主义民主法治进程的深入,规范性文件备案审查工作水平得到了日益提高,但是实践中仍出现了一下不合法、不适当规范性文件等问题。2013年至2017年6月,黄石市人大常委会共受理有关机关报送备案的规范性文件仅36件,其中规章0件、其他规范性文件36件。主动审查32件,纠正1件,接收审查建议1件。近两年来黄石市6个县(市)区人大常委会受理备案审查的规范性文件0件。又如,2017年7月,中办、国办就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出通报,指出甘肃省及有关县市在立法层面为破坏生态行为“放水”。其中,《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》历经三次修正,部分规定始终与《中华人民共和国自然保护区条例》不一致,将国家规定“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙”等10类活动,缩减为“禁止进行狩猎、垦荒、烧荒”等3类活动,而这3类都是近年来发生频次少、基本已得到控制的事项,其他7类恰恰是近年来频繁发生且对生态环境破坏明显的事项。2013年5月修订的《甘肃省矿产资源勘查开采审批管理办法》,违法允许在国家级自然保护区实验区进行矿产开采。《甘肃省煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展实施方案》违规将保护区内11处煤矿予以保留。由于对相关规范性文件的备案审查把关不严,造成了祁连山自然保护区的生态环境的持续恶化。

据此看出,地方人大备案审查工作,由于缺乏统一的审查程序,审查工作不规范;有的没有审查机构,缺乏审查工作人员;有的只备不审,审查流于形式;有的审而不决,监督没有实效。当前的规范性文件备案审查工作中还存在一些严重的问题,亟待研究解决。

(一)备案审查规范性文件的范围认识不到位。依法开展好规范性文件的备案审查工作的首要问题是要准确把握规范性文件的报备范围。由于监督法对于规范性文件的范围确定是一个笼统的概念,没有细化,导致有的部门对规范性文件审查存在认识误区,认为备案审查不过是看看文件,让人大知晓当前政府所做的工作就行了,而不是把备案审查作为人大常委会法律监督的主要部分,“备档存查”的意识浓厚。还有一种观点认为,规范性文件备案审查机制正逐步完善,文件质量越来越高,没必要太认真,而且地方政府工作千头万绪,人大备案审查再搞一套,是给政府添麻烦,监督成效不高。其实这两种观点走入了认识误区。纵观一些违法的规范性文件,其发生原因,一是文件制定主体、制定程序、制定内容规范性不够,随意性强。二是行政机关地方保护和短期利益驱动意识强,存在根深蒂固的权大于法的意识因素。三是部分基层政府处理社会复杂利益问题的水平不高,行政管理的方式简单粗暴,试图用行政发文“快刀斩乱麻”。

(二)备案审查规范性文件的法律规定不健全。无论是宪法、地方组织法还是监督法,对地方各级人大常委会规范性文件备案审查工作的规定都不够全面具体,只规定原则性条款,没有实施细则,没有罚则条款,导致各地在实践中做法不一,随意性很大。监督法对备案审查政府规范性文件的要求是本级人民政府发布的决定和命令。但是由于现行相关法律对政府发布的决定、命令的具体含义没有做出具体的规定,在地方人大的工作实施中就存在突出问题:需备案审查的是以文件名称为准,还是以内容为准,政府制发的“规定、办法、细则、决定、通告”等能否进行备案审查;就抽象行政行为而言,规范性文件是指国家机关制定的在一定区域内可以反复适用的具有普遍约束力的决定,但是普遍约束力在实践中如何把握,能否有效地避免认知上分歧;政府办公室、政府组成部门制定的在一定区域内可以反复适用的具有普遍约束力的决定,是否也应主动纳入人大常委会备案审查的范围。由于政府有关部门、人大相关工作机构的同志对政府规范性文件的备案审查的范围把握不准,备案审查机械、教条,造成了政府规范性文件该备的不备,不该备的却备了。

(三)备案审查规范性文件的机构、机制不健全,审查能力欠缺。目前,在地方人大工作中,人大常委会备案审查工作的方式主要有两种:一是由人大内司工委或法工委主抓规范性文件备案审查工作,但由于人手少,事务多,固定专门从事此项工作的人员难度大。二是由人大常委会办公室接收备案审查的文件,再分头交办相关专(工)委备案审查。由于实际工作中没有专门的备案审查工作机构,没有专门的备案审查工作人员来归总这件事,工作分散,再加上制度建设的不到位,具体负责的工作机构大多各自为战,导致出现“人人负责,人人不负责”的局面。还有,地方人大常委会备案审查工作人员不足,法律等专业人才缺乏,使得审查规范性文件大多只能从面上泛泛而谈,难以从法律层面审查其的合法性、合理性以及是否与法律、法规相抵触,不能充分、有效地履行所担负的立法监督职责,审查起来往往力不从心,难以发现规范性文件所存在的违法违规等问题。

此外,地方人大常委会规范性文件备案审查制度存在备案审查程序缺乏、受理和审查机构不统一、审查标准不规范、反馈和纠正机制不健全等突出问题。由于缺乏外部力量的监督制约,没有给予必要的关注和监督,使得备案审查工作没有达到预期的效果。

三、完善规范性文件备案审查机制的几点思考

加强和完善规范性文件备案审查工作,必须要以党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义新思想为指导,建立健全“社会重视、有制必报、认真审查、有错必纠、严肃追责”的规范性文件备案审查工作机制,加强备案审查制度和能力建设,提高备案审查质量和水平,切实维护国家法制统一。

(一)着眼于形成“社会重视”的工作局面,切实加强宣传力度,提高全社会对备案审查工作重要性的认识。规范性文件备案审查是党和国家实行依法治国的顶层制度设计,是维护社会主义法制统一和人民群众合法权益的重要手段。随着全面推进依法治国方略的推进实施,备案审查工作在法律监督中的地位和作用愈加凸显。一是要从改革发展稳定全局的角度加强宣传。规范性文件具有可反复适用性、强制性和约束力等特征,一旦出现与宪法、法律和行政法规相抵触,与当地实际不相符等情况,就会扰乱经济和社会秩序,扰乱人们的行为准则,严重损害国家法制的统一和尊严,对公民、法人和其他组织带来普遍性、持续性的侵害,也会产生不良的社会影响。二是要从加强社会主义政治文明的高度加强的宣传。中国特色社会主义民主政治的重要特征之一就是宪法、法律至上,公民享有广泛参与管理国家政治、经济、社会事务的民主权利。我国政治制度决定了由国家权力机关对相关国家机关的规范性文件进行合法性、适当性审查,其实质就是代表人民管理国家事务、对行政权力进行有效监督的重要体现。三是要从贯彻落实中央有关要求加强宣传。党的十八届三中、四中全会的两个决定中,专门对规范性文件备案审查作出规定,这是对实施“依宪治国”、“依法治国”提出的具体要求。备案审查工作已上升到国家战略层面,成为党和人民赋予各级人大常委会的一项重大政治任务。如何做好规范性文件备案审查工作、增强工作实效,是当前各级人大常委会面临的重大课题,进一步提升全社会对备案审查工作重要性、紧迫性的认识刻不容缓。

(二)着眼于落实“有制尽报”的工作要求,切实加强制度建设,提供有力的备案审查制度支撑。我国规范性文件备案审查工作起步较晚,机制建设还不够完善,许多问题还需要在总结经验的基础上探索完善。一是要明确报备的范围。以问题为导向,对规范性文件备案审查中反映较多的“报备规范性文件的认定”等难点问题,有针对性地开展调查研究,准确界定规范性文件的报备范围,有效指导实践,并为修改完善相关法律法规奠定理论基础与实践基础。在报备范围上,把法律监督与工作监督相结合,将定期听取“两院”关于工作指导性质的文件制定管理情况专项报告制度化,将“两院”工作指导性质的文件列为抄送人大备查的范围;二是要完善备案审查的环节。结合监督法的有关规定和规范性文件备案审查工作情况,针对备案审查工作在备案登记、审查纠错、文件管理、责任追究等工作环节存在的问题与不足,适时修订完善规范性文件备案审查条例,全面规范人大备案审查工作,进一步优化备案审查工作环节,增强实际执行的效能和效果。三是要完善备案审查的运行机制。建立报备督查、备案催报等制度,规范报送备案程序,同时建立规范性文件电子报备系统,运用信息化手段提升报备效率;细化审查制度,厘清有关责任主体的职责任务,完善问题处理程序,增强审查制度的刚性;规范统一报送备案格式,建立定期统计分析制度和文件存档制度;建立党委、人大、政府及“两院”等主体间备案审查线索转送、征求意见、信息沟通等工作机制,形成备案审查监督合力。

(三)着眼于规范“认真审查”的工作程序,切实加强审查能力建设,提高备案审查工作整体水平。规范性文件备案审查工作政策性、专业性都很强,涉及面广、要求高,必须要有较强的审查能力与之相适应。要以备案审查能力建设为核心,进一步加强规范性文件备案审查工作组织领导,优化机构设置,强化岗位职责、人员力量等保障措施,自上而下切实推进解决。一是进一步加强组织领导,为备案审查工作深入开展提供坚强的组织保障。要始终坚持和依靠党的领导,把党的领导贯穿于备案审查工作的全过程,及时研究解决备案审查工作中的问题和困难。着眼长远,站在全面推进依法治国、保障宪法和法律正确实施、建设社会主义法治国家的高度,进一步加强人大备案审查工作组织建设,健全备案审查机构,加强备案审查工作力量。二是加强备案审查队伍建设。选配业务素养高、工作经验丰富、作风过硬、敢于担当的人员充实备案审查工作机构,切实解决备案审查工作人员偏少、力量薄弱的问题。三是加强备审审查业务学习和培训,提高备案审查工作人员的业务素质和工作能力。通过举办专题培训班、以会带训、挂职锻炼等多种形式,加强政治素质、业务素质和实践能力的培养、锤炼,使人员力量、队伍素质、队伍结构与备案审查工作相适应。四是加大对县级人大常委会备审工作的培训指导力度,切实提高县级规范性文件备案审查工作水平。通过组织开展调研、检查等形式加强工作指导和监督,推动全市人大规范性文件备案审查工作上台阶。五是要善于借脑借智。建立健全专家智库,为制定规范性文件和深化备案审查工作提供智力支撑。

(四)着眼于坚持“有错必纠”的工作原则,切实加强监督检查,确保备案审查制度的有效执行。制度的力量在于执行。要提升备案审查工作的地位和人大法律监督的权威,必须加强制度的执行力。一是依法依规撤销问题备案件。对通过审查发现有问题的备案件,要与制定机关加大沟通协调力度,督促制定机关自行纠正规范性文件存在的问题。对确实存在合法性问题且制定机关不自行纠正的,备案审查机构应及时提请常委会主任会议研究,依法提出审查意见,启动撤销文件程序,依法予以撤销,切实增强人大法律监督的力度。二是定期召开备案审查工作通报会。人大常委会要定期召开会议听取备案审查机构的专项工作报告,适时将规范性文件报备和审查结果定期公布,加强宣传和舆论监督,引导、促进各有关单位依法、按制度开展备案审查工作,进一步增强备案审查制度执行力和工作实效。三是充分发挥人民群众的监督作用。把人民群众监督与人大法律监督结合起来,扩大公众参与度,通过征求意见和参与论证等方式,广泛听取和收集人民群众对规范性文件执行情况和实际社会效应的意见建议,促进规范性文件的调整和规范。

(五)着眼于强化“严肃追责”的工作责任,切实完善追究机制,树立备案审查工作的权威性。要落实规范性文件制定机关的过错追究制。凡制定的规范性文件未经法制机构审核把关造成不良后果的,追究有关人员的行政责任。对应备案而不备案的、逾期不提出审查意见的,有问题未发现,发现问题而未提出纠正意见的,按照有关规定追究相关部门和责任人的失职责任,向有关部门提出通报批评。要落实备案审查工作责任制。备案审查机构要严格按照规范性文件备案审查办法的规定履行职责,对未履行职责造成工作失误的,经批评教育仍不改正,或者造成重大不良影响的,对相关责任人员依照有关规定给予行政处分。

地方人大常委会对规范性文件备案审查工作是维护国家法制统一、维护人民群众基本权益和增强人大工作实效的重要工作。建立健全备案审查工作机制是做好备案审查工作的重要要求,需要在实际工作中不断探索、不断完善。我们将坚持理论联系实践和理论指导实践的原则,拓宽思路,为进一步做好规范性文件备案审查工作和完善人大法律监督机制贡献力量。


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